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Lecciones de la diplomacia del Foro de China en África, América Latina y el Caribe

Los países africanos, latinoamericanos y caribeños pueden mejorar los beneficios de sus compromisos con China ampliando la coordinación y el intercambio de lecciones para garantizar que se dé prioridad a los intereses de los ciudadanos.

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China-CELAC Forum

El Consejero de Estado y Ministro de Asuntos Exteriores chino, Wang Yi, preside la tercera Reunión de Ministros del Foro de China y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Foro China-CELAC). (Foto: Jiang Han/Xinhua vía AFP)

2024 es un año esencial para China y el Sur Global. China sigue ejerciendo una activa presión diplomática para influir en el mundo en desarrollo, con una fuerte presencia en la Cumbre del Movimiento de Países No Alineados (MNOAL) y en la Tercera Cumbre del Sur del Grupo de los 77 más China, celebrada en Kampala (Uganda) a principios de año. Estas reuniones darán inicio a los preparativos de la novena cumbre del Foro de Cooperación China-África (FOCAC) y de la quinta cumbre del Foro China-América Latina y Caribe (China-CELAC), que se celebrarán a mediados de 2024.

China se posiciona como defensora del Sur Global. La política exterior de Beijing se guía por la doctrina. «Las grandes potencias son la clave, la periferia de China la prioridad, los países en desarrollo los cimientos y las plataformas multilaterales el escenario».

China es el primer socio comercial de África y el segundo de América Latina. Su cartera de compromisos abarca el acceso a los mercados, las infraestructuras, la energía, los minerales estratégicos, las infraestructuras digitales, el espacio, la seguridad y los intercambios entre partes. Muchos Estados del Sur Global votan junto a China en los organismos multilaterales.

Cuando la participación de la sociedad civil, los tribunales y otras instituciones independientes es sólida, los gobiernos y sus socios chinos pueden ser más responsables.

Aunque algunos países africanos, latinoamericanos y caribeños han obtenido resultados positivos de sus relaciones con China, otros, como Angola, Ecuador, Venezuela, Argentina, Etiopía y Zambia, han tenido que hacer frente a deudas crecientes. Otros inconvenientes son los daños ambientales, las violaciones de los derechos humanos (sobre todo en las industrias de extracción), el debilitamiento de la diligencia debida y la supervisión, la corrupción y la captura de las élites.

En los últimos años, Ecuador, Etiopía, Zambia, Etiopía y Kenia han buscado alivio de la deuda en China con éxito desigual. Los riesgos ambientales de las grandes inversiones chinas son también una preocupación clave para la sociedad civil del Sur Global. Un estudio del Centro de Recursos sobre Empresas y Derechos Humanos reveló que el76% de las denuncias de abusos registradas vinculadas a empresas chinas en el Sur Global entre 2013 y 2020, correspondían a los sectores de la minería, la construcción, los combustibles fósiles y las energías renovables. África registró el segundo mayor número de denuncias.

Mientras que algunos países latinoamericanos, caribeños y africanos han enfrentado problemas de cambios inconstitucionales de gobierno, el planteo de China ha sido fortalecer a los gobiernos en funciones independientemente de cómo llegaran al poder. No plantea problemas de derechos humanos alegando «no injerencia». En consecuencia, el modelo de compromiso preferido por China es bien recibido por los autoritarios, y que les ofrece opciones que de otro modo no tendrían. Los países fuertemente sancionados o aislados del sistema internacional (como Zimbabue y Bolivia) pueden contar con el apoyo de China como «amigos de toda circunstancia».

Los países latinoamericanos, caribeños y africanos han aprendido valiosas lecciones sobre la importancia de la diligencia debida gracias a estos compromisos a lo largo de los años. Cuando la participación de la sociedad civil, los tribunales y otras instituciones independientes es sólida, los gobiernos y sus socios chinos pueden ser más responsables.

Marco institucional: Una imagen en espejo con algunas diferencias

El FOCAC y China-CELAC forman parte de un sistema de instituciones multilaterales que China ha construido durante las dos últimas décadas en un esfuerzo por crear una arquitectura internacional alternativa al actual orden mundial. El FOCAC, China-CELAC y otros foros similares, como el Foro de Cooperación entre China y los Estados Árabes (CASCF), son en muchos sentidos imágenes en espejo entre sí, con estructuras organizativas, metas y objetivos similares y coherentes con los valores ideológicos de China.

El FOCAC se creó en octubre de 2000 en Beijing, justo antes de que China ingresara en la Organización Mundial del Comercio. Es el más antiguo de los foros regionales chinos. El foro despegó en 2006, cuando Beijing anunció un Fondo de Desarrollo China-África dotado con $5.000 millones y ofreció préstamos sin intereses y un aumento de la ayuda. Desde entonces, ha evolucionado hasta convertirse en un mecanismo global que abarca una multitud de cuestiones.

El foro China-CELAC -que sigue el modelo del FOCAC- se anunció por primera vez en 2014, durante la visita del presidente Xi Jinping a Brasil. Justo un año después de que Xi lanzara oficialmente la emblemática estrategia china «Un cinturón, una ruta» (acuñada como la Iniciativa del Cinturón y la Ruta (BRI) para el público internacional). Antes del foro, el compromiso de China con los países de la CELAC era principalmente bilateral. La primera reunión ministerial China-CELAC se celebró en Beijing en 2015.

En total, los préstamos de China en el Sur Global entre 2008 y 2021 representaron el 83% de la cartera de préstamos del Banco Mundial durante el mismo periodo.

Desde entonces, 22 de los 33 países de la CELAC se han adherido a la BRI. En África, la BRI cuenta con una afiliación casi universal (53 países), donde Eswatini es la única excepción (y el único país africano que aún reconoce a Taiwán). En la CELAC, 13 países reconocen a Taipéi. China intenta atraerlos a su órbita, principalmente mediante incentivos económicos. Desde 2017, las inversiones específicas de la BRI ayudaron a impulsar a la República Dominicana, El Salvador, Honduras y Nicaragua.

Los esfuerzos de China por crear estructuras internacionales alternativas han cobrado fuerza. Entre 2000 y 2022, los países africanos accedieron a $170.000 millones en préstamos chinos a través de una red cada vez más compleja de instituciones creadas por China, como el Fondo de la Ruta de la Seda y el Fondo Asiático de Inversión en Infraestructuras. Los países de la CELAC, por su parte, accedieron a $130.000 millones. En total, los préstamos de China en el Sur Global entre 2008 y 2021 representaron el 83% de la cartera de préstamos del Banco Mundial durante el mismo periodo. En esencia, la plétora de nuevas instituciones multilaterales de Beijing ofrecen alternativas, pero en condiciones menos favorables que el Banco Mundial, razón por la cual algunos países del Sur Global ven a China como un prestamista de último recurso.

Estructuras casi idénticas

El FOCAC y el Foro China-CELAC se reúnen cada tres años a nivel de Jefes de Estado y publican planes de acción conjuntos trienales para orientar sus relaciones entre cumbres. Hasta 2024, China había publicado ocho planes de acción conjunta para África y dos para la CELAC. China también publica periódicamente estrategias nacionales sobre ambas regiones, como los artículos de China-África de 2006, 2015 y 2021, y otros similares para los países de la CELAC en 2008 y 2016.

Former Mexican President Enrique Peña Nieto with Chinese President Xi Jinping.

El ex Presidente mexicano Enrique Peña Nieto con el Presidente chino Xi Jinping. (Foto: Lumens)

Las reuniones del FOCAC entre altos funcionarios suelen celebrarse entre cumbres, con frecuencia al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU), la Unión Africana (UA) y otros foros. Estas estructuras se reproducen en la parte China-CELAC, pero como la CELAC se creó 3 años antes que China-CELAC, las distintas partes simplemente injertaron algunas estructuras del foro en los órganos existentes de la CELAC. Por ejemplo, además de la Conferencia Ministerial, se celebran reuniones entre el ministro de Asuntos Exteriores chino y el «Cuarteto» de la CELAC, cuatro miembros que desempeñan funciones específicas de liderazgo en la CELAC. La Reunión de Altos Funcionarios del FOCAC se corresponde con la reunión de Coordinadores Nacionales de China-CELAC, ya que estas funciones ya existían en la CELAC. Algunas reuniones China-CELAC también se celebran durante la AGNU.

Ambas agrupaciones cuentan con numerosos subforos (9 para el FOCAC y 10 para China-CELAC), que crean espacios para que China tienda puentes, cultive su influencia y promueva su modelo de gobernanza. También contribuyen a ampliar sus asociaciones. Por ejemplo, los lazos militares de China con la CELAC recibieron un impulso tras la creación del Foro de Defensa de Alto Nivel China-América Latina en 2015, cuando se inauguró China-CELAC. Desde entonces, China ha proporcionado más plazas de entrenamiento militar profesional para oficiales latinoamericanos y caribeños que Estados Unidos, en una proporción de cinco a uno en algunos años.

Las cuotas de educación militar de China en África son también de una magnitud incomparable. Proceden de las plazas de entrenamiento ofrecidas en cada cumbre (aproximadamente 100.000 becas académicas, becas para medios de comunicación e invitaciones trienales a países africanos a través del FOCAC antes de la pandemia y unas 50.000 para la CELAC). Ambas regiones envían anualmente a China aproximadamente el mismo número de estudiantes (60.000-70.000), incluidos unos 6.000 funcionarios cada una.

Subforos del FOCACSubforos de China-CELAC
Foro China-África sobre Paz y SeguridadForo de Defensa de Alto Nivel ALC-China
Foro Popular China-ÁfricaForo de Amistad de Pueblo a Pueblo China-ALC
Foro China-África de Jóvenes LíderesForo China-ALC de Jóvenes Líderes Políticos
Foro Ministerial China-África sobre Cooperación de SaludForo China-ALC de Innovación Científica y Tecnológica
Foro sobre la cooperación entre China y África en materia de medios de comunicaciónNo hay equivalente
(El Plan de Acción China-CELAC 2022-2024 establece que el Foro de los Medios de Comunicación debe celebrarse "a su debido tiempo").
Conferencia China-África sobre reducción de la pobreza y desarrolloForo China-ALC de Ministros de Agricultura
Foro jurídico FOCACForo Jurídico China-ALC
Foro sobre cooperación entre gobiernos locales de China y ÁfricaNo hay equivalente
Foro China-África de grupos de reflexiónForo China-ALC de grupos de reflexión
No hay equivalenteForo China-ALC de cooperación en infraestructuras
No hay equivalenteCumbre Empresarial China-ALC
No hay equivalente, pero el PCC lleva a cabo más actividades de partido a partido en África que la CELAC.Foro China-CELAC de Partidos Políticos

Algunas lecciones de cada región

Ambas regiones acogen a los mismos actores institucionales chinos, desde empresas estatales, bancos políticos chinos, seguridad pública y ministerios de defensa nacional, hasta el Ejército Popular de Liberación (EPL), empresas de seguridad, funcionarios del Partido Comunista Chino (PCC) e institutos Confucio.

Muchos países de la CELAC son economías de renta media, lo que presumiblemente les da mayor influencia a la hora de conseguir acuerdos óptimos. Chile, Costa Rica y Perú han firmado acuerdos de libre comercio con China, mientras que Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá negocian activamente los suyos. Mauricio es el único país africano que tiene un acuerdo de libre comercio con China, aunque Kenia también ha manifestado su interés.

Debido al solapamiento entre la CELAC y el Foro China-CELAC, podría decirse que los funcionarios latinoamericanos y caribeños han tenido más éxito a la hora de negociar como bloque.

Debido al solapamiento entre la CELAC y el Foro China-CELAC, podría decirse que los funcionarios latinoamericanos y caribeños han tenido más éxito a la hora de negociar como bloque. La reunión de Coordinadores Nacionales de la CELAC les ayuda a armonizar posiciones antes de las reuniones China-CELAC. La parte africana no dispone de un mecanismo comparable, aunque en los últimos años los profesionales africanos han ofrecido numerosas propuestas para que los miembros de la UA diseñen una estrategia común frente a China.

Ambas regiones han adquirido experiencia en la defensa y la participación de los ciudadanos. Un ejemplo es la coalición latinoamericana de organizaciones no gubernamentales (ONG), el Colectivo sobre Financiación e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Medio Ambiente (CICDHA). En febrero de 2023, presentó un informe ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, basado en estudios sobre el terreno de grandes empresas chinas que no cumplían las normas locales laborales, ambientales y de derechos humanos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela.

La mina de cobre de Las Bambas, en Perú, explotada por la empresa china MMG, la mayor inversión extranjera en el país hasta la fecha, es un ejemplo de ello. La red Muqui, una coalición de ONG que representa a más de 30 organizaciones ambientales y de justicia social, documentó reubicaciones forzosas de comunidades cercanas a la mina y también alegó que MMG «modificó el estudio de impacto ambiental» y no realizó consultas públicas antes del proyecto.

A demonstration outside the People's Republic of China Embassy in Nairobi

Manifestación ante la embajada de la República Popular China en Nairobi para protestar contra el trazado del ferrocarril de vía estándar por el centro del Parque Nacional de Nairobi. (Foto: AFP/Simon Maina)

Consciente de los riesgos potenciales para su reputación, China ha reconocido tales reclamos y ha prometido establecer un mecanismo de reclamo en línea con las directrices para prevenir los riesgos ambientales  establecidas por Xi Jinping en 2021 en respuesta a la creciente presión pública a la que se enfrenta la BRI en relación con el medio ambiente, la corrupción y otros problemas.

Gran parte de la presión procede de ONG del Sur Global con acceso a las instituciones de la ONU, en las que China intenta influir. El litigio estratégico se ha convertido en una de las herramientas favoritas en África, junto con las investigaciones de los medios de comunicación y la promoción de políticas. Los litigantes han trabajado en casos delicados en la República Democrática del Congo, Ghana, Guinea, Kenia, Mozambique, Senegal, Sierra Leona, Sudáfrica, Tanzania y Uganda, entre otros. En Guinea, las ONG dedicadas a vigilar la industria de la bauxita se han asociado con el Centro de Asistencia Jurídica a las Víctimas de la Contaminación (CLAPV), la primera ONG china de derecho ambiental con gran experiencia en litigios en China. Ha capacitado a varias ONG africanas sobre cómo pueden aplicar las herramientas jurídicas chinas para exigir el cumplimiento de la normativa por parte de las empresas chinas que operan en sus países.

Esta innovación se basa en el crecimiento constante de las redes de conocimiento independientes de China que se han desarrollado en América Latina, África y Asia en los últimos años. La más antigua de ellas, la Red de Investigación sobre Chinos en África y Africanos en China, cuenta con 1.200 miembros activos, líderes de pensamiento África-China que investigan, comparten conexiones y lecciones aprendidas. En 2023, investigadores, académicos y profesionales africanos, latinoamericanos y caribeños formaron el Foro África Américas sobre China, una plataforma interregional pionera en su género para comparar y contrastar el compromiso de China en las regiones de la UA y la CELAC, organizar sus propias conferencias y transferir lecciones y mejores prácticas.

Ampliar la coordinación entre África y América Latina

Voces independientes de África, América Latina y el Caribe reclaman una mayor coordinación para mejorar la atención a las prioridades ciudadanas de cara a las próximas cumbres FOCAC y China-CELAC. Específicamente:

  • La UA debería convocar una reunión de coordinación de altos funcionarios similar a la reunión de Coordinadores Nacionales de la CELAC para ayudar a armonizar posturas de cara a la FOCAC.
  • Los gobiernos deberían consultar a las ONG que ya colaboran y extraer enseñanzas interregionales. Los representantes de los gobiernos deben participar en los foros independientes de la sociedad civil que se celebrarán antes de las cumbres, y después de ellas.
  • Los agentes de las ONG de ambas regiones deberían intensificar su colaboración y facilitar el intercambio de experiencias para contribuir a definir las prioridades políticas.
  • La UA y la CELAC deberían comprometerse mutuamente de forma más estratégica para extraer lecciones y desarrollar una perspectiva global e integral holística del compromiso chino.

Convocando reuniones entre altos funcionarios, destilando sistemáticamente las mejores prácticas, consultando a los profesionales de la sociedad civil y transmitiendo esas lecciones a sus ministros de Asuntos Exteriores, la UA y la CELAC pueden ser más eficaces a la hora de promover los intereses de sus respectivos ciudadanos. China suele abogar por la cooperación Sur-Sur. Trabajando juntas, las partes interesadas de la UA y la CELAC estarían participando en una cooperación Sur-Sur del más alto nivel, maximizando su relación con China a través del Pacífico, al tiempo que mejorarían la vida de sus ciudadanos al otro lado del Atlántico.

Paul Nantulya es investigador asociado del Centro Africano de Estudios Estratégicos.

Leland Lazarus es Director Asociado del Programa de Política de Seguridad Nacional del Instituto Jack D. Gordon de Políticas Públicas de la Universidad Internacional de Florida, donde dirige un equipo de investigadores centrado en los compromisos de China en América Latina y el Caribe.

Recursos adicionales