O papel da África na estratégia multilateralista da China

Os esforços da China para remodelar as instituições e normas globais existentes dependem do apoio dos governos africanos, embora isto possa muitas vezes estar em desacordo com os interesses dos cidadãos africanos.

 Português | English | Français

Zhang Jun, representante permanente da China junto das Nações Unidas, falando na Assembleia Geral da ONU, 2021. (Foto: Wang Ying / Xinhua via AFP)

A reformulação das instituições e normas globais para refletir as perspetivas chinesas é central para a abordagem da China à concorrência geoestratégica. É a isto que o Partido Comunista Chinês (PCC) se refere como “reforma” quando apela à China para “assumir um papel vigoroso na liderança da reforma do sistema de governação global,”(jiji canyu yinling quan qiu zhili ti xìgaige, 积极参与引领全球治理体系改革). Este conceito foi adotado pela primeira vez na Conferência Central de Trabalho dos Negócios Estrangeiros de junho de 2018 — uma sessão estratégica raramente realizada que dá uma orientação global ao estabelecimento da política externa da China. É uma pedra angular da política externa sob a égide do Secretário-Geral do CCP Xi Jinping.

O desejo da China de remodelar as instituições multilaterais e criar novas instituições assenta, em parte, na sua capacidade de angariar apoio dos Países do Sul para as suas iniciativas globais. A África é o maior bloco da Assembleia Geral das Nações Unidas (ONU) com 28% dos votos em comparação com os 27% da Ásia, os 17% das Américas e os 15% da Europa Ocidental. A África também detém mais de um quarto dos votos em todos os órgãos dirigentes da ONU e é o maior bloco de outras agências como a Organização Mundial do Comércio, o Grupo dos 77 e o Movimento dos Não Alinhados. Isto torna os votos africanos criticamente importantes para os esforços chineses de redesenhar as instituições globais.

As prioridades da política externa da China estão resumidas na doutrina: “As grandes potências são a chave, a periferia da China a prioridade, os países em desenvolvimento a fundação e as plataformas multilaterais o palco” (daguo shì guanjian, 大国是关键, zhōubiān shì shouyào, 周边是首要, fazhan zhong guojia shì jichu, 发展中国家是基础, duobian shì zhong yao wu tai, 多边是重要舞台). Consequentemente, a China investiu fortemente na forja de afinidades ideológicas com os Países do Sul, facilitando o aproveitamento da sua força representativa em organismos globais e a obtenção do seu apoio político.

Construir Coalizões nos Países do Sul para Reinterpretar Normas Globais

A China gosta de se posicionar como um líder no mundo em desenvolvimento. Enquanto a China recebe anualmente 5 mil milhões de dólares em empréstimos de bancos multilaterais de desenvolvimento, ao longo da última década, a China tem aumentado de forma constante as suas contribuições para uma grande variedade de instituições de desenvolvimento multilaterais. Em 2016, com o apoio africano, a China patrocinou o Fundo Fiduciário das Nações Unidas para a Paz e o Desenvolvimento com uma contribuição de $200 milhões de dólares ao longo de 10 anos. O Fundo apoia a segurança da manutenção da paz, a resposta rápida, a prevenção e a mediação de conflitos. Em 2018, novamente com o lobby africano, a China colocou uma força de reserva de 8.000 homens à disposição das Nações Unidas para destacamento para locais de crise.

As crescentes contribuições multilaterais da China aumentaram a sua força de voto em todo o sistema multilateral, dando-lhe uma maior influência na formação das agências globais e das suas normas e métodos de trabalho.

Xi Jinping no Salão da Assembleia das Nações Unidas em Genebra, Suíça, janeiro de 2017. (Foto: Pierre Albouy/ONU)

A sociedade civil e as organizações não governamentais (ONG) com estatuto de observadores na ONU, contudo, raramente têm visibilidade sobre a forma como a China e os seus parceiros africanos alavancam o seu poder de representação. Por exemplo, durante as negociações do orçamento das Nações Unidas para 2018/2019, a China terá alegadamente exercido pressão para retirar fundos dos observadores dos direitos humanos no âmbito das missões da ONU, reduzir os observadores das ONG no Conselho dos Direitos Humanos da ONU e diminuir a cooperação do governo com a sociedade civil. Embora estas propostas não tenham passado, a China deixou clara a sua vontade de exercer a sua influência dentro das instituições multilaterais, de forma a servir os seus objetivos.

Alguns membros da ONU (incluindo países africanos) apoiaram tranquilamente as medidas que teriam cotovelado as ONG fora do Conselho de Direitos Humanos da ONU (UNHRC) e degradado a capacidade de investigação da ONU. Isto inclui missões na República Centro-Africana, República Democrática do Congo, Mali e Sul do Sudão, onde ocorreram algumas das piores violações de direitos.

O apoio de alguns membros da União Africana (UA) foi particularmente paradoxal considerando as normas estabelecidas pela UA em matéria de direitos humanos. Isto refletiu o apoio chinês à iniciativa de alguns governos africanos de se retirarem do Tribunal Penal Internacional (TPI) em troca do apoio contínuo destes governos às posições diplomáticas de Pequim.

Grupos da sociedade civil africana e cidadãos comuns ficaram enfurecidos porque o TPI é o tribunal de último recurso quando os governos não estão dispostos ou são incapazes de investigar atrocidades em massa. Sentiram-se também traídos pelos seus governos quando este tribunal foi criado graças à intensa liderança diplomática africana.

Muitos líderes africanos também castigaram os seus colegas pela sua mudança de posição, nomeadamente The Elders, um agrupamento de ex-presidentes ilustres fundado pelo falecido Nelson Mandela. As posições anti-ICC da China, além disso, retrataram-na como sendo hostil aos que trabalham para resolver alguns dos conflitos mais mortíferos de África. “O nosso próprio continente já sofreu horrores suficientes que emanaram da desumanidade dos seres humanos em relação aos seres humanos”, escreveram os Anciãos, “… muitos destes poderiam não ter ocorrido, ou pelo menos ter sido minimizados, se houvesse um Tribunal Penal Internacional a funcionar eficazmente.”

Os países africanos desempenharam um papel vital na expansão da influência global da China

Os votos africanos foram decisivos no debate da Assembleia Geral da ONU em 1971 que devolveu a China comunista à ONU e expulsou Taiwan. De acordo com Mao Tse Tung, a China deve à África uma dívida de gratidão por “levar a República Popular da China para as Nações Unidas”, um ponto de referência em todas as reuniões do Fórum para a Cooperação China-África (FOCAC).

Os países africanos continuam a ser fundamentais para os esforços da China no sentido de isolar Taipei. Atualmente, apenas um estado africano — Ewatini — reconhece Taiwan. Além disso, os líderes africanos condenam frequentemente compromissos de alto nível com Taiwan. De facto, os acordos bilaterais e regionais da China em África incluem dois elementos padrão: o “Princípio de Uma China” e o apoio mútuo em questões de governação global. Estes são explicitados em vários memorandos de entendimento entre a UA e a China, e mais recentemente, no Plano de Ação de Dakar do Fórum de Cooperação China-África (2022-2024). “Apoio mútuo no sistema de governação global” fez parte de uma agenda de quatro pontos do Ministro dos Negócios Estrangeiros chinês Qin Gang, durante a sua visita africana a 5 nações em janeiro de 2023.

Há muito que a China conta com o apoio consistente da África numa teia de instituições multilaterais. Em 2017, os membros da UA ajudaram a adotar a primeira resolução da China no CDHNU intitulada “A contribuição do desenvolvimento para o gozo dos direitos humanos“. Passou facilmente com 30 a favor, 3 abstenções e 13 contra. Todos os 11 países africanos votaram “sim”. Esta resolução articula uma versão dos direitos humanos centrada na “não interferência”, no “diálogo silencioso” e no desenvolvimento económico liderado pelo estado como interpretações alternativas dos direitos humanos.

Em 2020, todos os membros africanos do CDHNU, menos um, votaram “sim” a outra resolução chinesa, “Promover a cooperação mutuamente benéfica no domínio dos direitos humanos”, que inseriu pela primeira vez elementos do “Pensamento Xi Jinping” no texto dos direitos humanos da ONU. O Pensamento Xi Jinping refere-se a um compêndio de políticas e ideias que inclui a supremacia do controlo dos partidos sobre o estado, o Exército de Libertação dos Povos (PLA), setores económicos e uma abordagem aos direitos humanos centrada nos direitos coletivos em oposição aos direitos individuais.

Durante os ciclos de debate 2019/2020 e 2021/2022 das Nações Unidas, nenhum país africano assinou uma série de projetos de comunicados críticos das políticas chinesas em Xinjiang, Tibete e Hong Kong. Em outubro de 2022, apenas a Somália, entre os países africanos, votou “sim” a uma resolução sobre a realização de um debate do CDHNU sobre as alegadas violações dos direitos humanos na China em Xinjiang. A medida foi derrotada, com o voto contra da maioria do bloco africano.

Em termos mais gerais, os votos africanos foram essenciais para ajudar os cidadãos chineses a vencer as eleições para liderar 4 das 15 agências principais da ONU e para as vagas de deputados em 9 outras. A China, por sua vez, ajudou os cidadãos africanos a ganhar eleições para liderar outras quatro destas agências. Do mesmo modo, durante a última década e meia, a China tem contado com os votos africanos para aumentar a sua representação no Secretariado da ONU e em cinco fundos e programas das Nações Unidas, bem como noutras instituições financeiras e de comércio internacional.

Construção de Novas Arquiteturas Globais Pro-China

A África também tem sido fulcral para os esforços contínuos da China para construir uma arquitetura alternativa de instituições globais. A África do Sul é um membro fundador do Novo Banco de Desenvolvimento sediado em Pequim — criado em 2014 pelos estados BRICS (Brasil, Rússia, Índia e África do Sul) para fornecer um mecanismo fora do Banco Mundial para que os mutuários tenham acesso a empréstimos garantidos pela China e outros instrumentos financeiros. Da mesma forma, 10 países africanos e 9 países em potencial aderiram ao Banco de Desenvolvimento de Infraestruturas da Ásia — um outro mecanismo de empréstimo alternativo criado pela China em 2015.

A cimeira FOCAC em 2018.

Os governos africanos também procuraram aumentar a sua participação em organizações e iniciativas de segurança lideradas pela China, conferindo-lhes assim alguma legitimidade internacional. Por exemplo, as últimas iniciativas globais da China, a Iniciativa de Desenvolvimento Global (GDI) e a Iniciativa de Segurança Global (GSI), receberam o apoio prévio de África no oitavo FOCAC em Dakar e foram incorporadas no Plano de Ação FOCAC de Dakar (2022-2024).

A GSI é a parte externa do novo conceito de segurança da China denominada “segurança nacional abrangente” (zongti guojiaan quan, 总体国家安全). Os princípios da GSI incluem a não interferência nos assuntos internos, a oposição a sanções unilaterais e a “segurança indivisível”, o que significa que a segurança da China não pode ser desvinculada da segurança dos seus parceiros. A GSI pretende, em parte, forjar uma perspetiva de segurança cooperativa com os seus parceiros africanos, com cujo apoio Pequim pode contar para fazer avançar os interesses de segurança chineses. Durante o segundo Fórum China-África para a Paz e Segurança em junho de 2022, Xi Jinping disse aos delegados para instituir conceitos GSI institucionais no seu trabalho de modo a manter uma abordagem “comum” para as duas partes.

As teorias abundam quanto à razão pela qual os países africanos parecem tão determinados em ajudar a China a remodelar seletivamente certas instituições globais. Os líderes africanos apresentam diferentes razões, desde a sua solidariedade com a China até ao seu apoio às suas guerras anticoloniais e antiapartheid, passando pela sua crença de que uma China ressurgente tornará o mundo mais multipolar. A África, tal como a China, apelou à reforma do sistema global e procurou poderosos aliados para apoiar o seu “Consenso Ezulwini UA 2005”, que lamenta a falta de representação de África nas instituições multilaterais e apela a que sejam instituídas reformas específicas.

Na China, a narrativa oficial dominante da razão pela qual os países africanos apoiaram as mudanças da China no sistema multilateral é que os países africanos estão simplesmente a “recompensar a virtude” (shanyou shanbao, 善有善报). Mais concretamente, os países africanos têm fortes incentivos para apoiar a China, dado o seu papel de principal benfeitor. Do mesmo modo, tais parcerias com a China protegem alguns países africanos de sanções, criando ao mesmo tempo oportunidades para assegurar o apoio da China em votos recíprocos em agências multilaterais chave.

Uma abordagem mais audaciosa e mais assertiva

Embora a China tenha sempre procurado a preeminência global, inicialmente procurou ser discreta e progredir furtivamente com um comportamento discreto. O Partido Comunista Chinês sinalizou que a era da discrição está gradualmente a ser substituída por uma abordagem mais arrojada e assertiva. Na última década, a China tem estado por trás da criação de mais organizações multilaterais do que os seus pares no Conselho de Segurança das Nações Unidas. Em particular, a tentativa da China de “reformar” a governação internacional encontrou parceiros dispostos entre os Países do Sul, incluindo a África, que não desempenhou um papel pequeno no avanço do projeto internacional da China.

Contudo, os esforços da China para remodelar seletivamente o funcionamento de partes cruciais do sistema internacional — tais como o seu sistema de direitos humanos — podem também minar normas e compromissos fundamentais africanos, tais como os relativos ao constitucionalismo, direitos humanos e democracia.

Xi Jinping e líderes africanos no FOCAC em 2018.

As coligações de ONG africanas estão cada vez mais a entrar em confronto com os seus próprios governos e diplomatas chineses durante votações cruciais, especialmente no Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas. As principais mensagens que estes atores não estatais estão a enviar é que os compromissos estratégicos dos governos africanos com a China não devem violar os princípios, normas e compromissos fundamentais africanos para com os cidadãos. Há uma tendência para as pintar como “preocupações ocidentais”. A verdade é que os africanos as codificaram nas suas lutas pela independência.

À medida que navegam os seus interesses, os governos africanos devem ter cuidado para não enfraquecer a integridade das instituições globais preocupadas com as prioridades que muitos africanos consideram muito importantes.