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Evasões de Limites de Mandatos e Golpes de Estado em África: Duas Faces da Mesma Moeda

A fuga aos limites de mandatos está na origem de uma série de disfunções de governança em África e está associada a níveis mais elevados de autocracia, corrupção, conflitos e propensão para golpes de Estado.

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Destaques

  • As extensões extraconstitucionais de poder moldaram os contornos do panorama da governança em África nos últimos anos. Os líderes de 14 países africanos mantiveram-se no poder durante mais de dois mandatos depois de terem escapado aos limites dos mandatos. Este facto dá continuidade a um padrão de evasão aos limites dos mandatos observado desde 2015, invertendo uma tendência evolutiva de cumprimento dos prazos entre 2000-2015.
  • Desde 2015, outros oito países africanos sofreram golpes militares que suspenderam ou violaram as suas constituições. Em nenhum destes casos, as autoridades militares demonstraram o seu empenho em renunciar ao poder, eliminando assim efetivamente as disposições relativas ao limite de mandatos em vigor.
  • Juntamente com mais 8 países que não têm quaisquer restrições de limites de mandatos, 30 dos 54 países africanos (56%) estão a operar sem limites funcionais ao tempo de permanência de um executivo no poder.
  • Em particular, 18 países africanos estão a respeitar ativamente as normas de limitação de mandatos, incluindo o caso notável do Presidente nigeriano Muhammadu Buhari, que abandonou o cargo após dois mandatos. Outros seis países, teoricamente preveem restrições de mandatos, embora ainda não as tenha aplicado.
  • O cumprimento dos limites de mandatos tem efeitos diretos na longevidade dos líderes e dos regimes no poder. A duração média do mandato dos 18 dirigentes dos países que respeitam o limite de mandatos é de 5 anos. Para os 14 dirigentes que escaparam aos limites de mandatos, a duração média do mandato é de 16 anos.
  • Estes números subestimam, no entanto, o estrangulamento do poder que a evasão aos limites de mandatos provoca. As atuais autoridades da Argélia e do Burundi, por exemplo, substituíram dirigentes de longa data que tinham anteriormente escapado aos limites de mandatos. Tal como a sucessão dinástica no Togo, representam uma continuação destes regimes e não um recomeço. Se considerarmos este facto, o tempo médio de permanência no poder dos regimes na categoria “limite de mandatos modificado” aumenta para 26 anos.

Os Líderes de Golpes de Estado e os Governos Militares são Alérgicos à Limitação de Mandatos

  • A fuga ao limite de mandatos está também diretamente relacionada com a vaga de golpes de Estado observada em África. Cinco dos oito países que sofreram golpes de Estado desde 2015 tinham líderes que fugiram aos limites de mandatos – Chade, Gabão, Guiné, Sudão e Zimbabué. A duração média do mandato destes dirigentes depostos foi de 30 anos.
  • Isto demonstra que as ações extraconstitucionais de um tipo (ou seja, evasões de limites de mandatos) geram ações extraconstitucionais de outro (ou seja, a tomadas de poder através de golpes militares).
  • No entanto, os recentes golpes de Estado em África não devem ser mal interpretados como reformistas. Os golpes militares que ocorreram no seio de governos já autoritários — Chade, Gabão, Sudão e Zimbabué — foram liderados por atores que faziam parte do regime anterior ou com ele trabalhavam em estreita colaboração. Por conseguinte, são uma continuação das estruturas de poder que dominaram estes países e que não respeitaram os limites de mandatos durante décadas.
  • Além disso, os golpes de Estado contra líderes democraticamente eleitos no Niger, Mali e Burkina Faso são tentativas de restaurar a governança militar em países com longos (e desastrosos) legados de regime militar. Em cada um destes casos, os golpes de Estado puseram de parte as normas nascentes de respeito pelos limites de mandatos por parte dos dirigentes.
  • A relação entre o governo militar e a fuga aos limites de mandatos funciona em ambas as direções. Dez dos catorze líderes que fugiram aos limites dos mandatos chegaram ao poder através de um golpe militar, de um conflito civil ou de apoio militar. Por outras palavras, os líderes que obtiveram o poder por meios extraconstitucionais tendem, subsequentemente, a violar as restrições legais durante a sua permanência no poder.

Implicações Nefastas para a Governança

  • A evasão aos limites de mandatos é diretamente responsável pelo prolongamento dos mandatos de certos líderes. Dez líderes africanos estão no poder há 18 anos ou mais. Todos eles escaparam aos limites de mandatos ou estão em países que não os têm.

  • A evasão aos limites de mandatos tem consequências mais amplas para a governança democrática em África. A pontuação mediana no Índice Global de Liberdade da Freedom House, que mede a defesa das liberdades civis e dos direitos políticos, é de 65 para os países africanos que defendem limites de mandatos (numa escala de 0-100). Nos países cujos dirigentes fugiram a estes limites, a pontuação média é de apenas 21.

  • A grande variação nas pontuações da governança acentua o facto de as evasões ao limite de mandatos raramente serem acontecimentos isolados, mas sim parte de um padrão de líderes que minam o Estado de direito e restringem as liberdades civis e políticas. A classificação média no Índice de Percepções de Corrupção de 180 países na Transparência Internacional é de 83 para os países africanos que mantiveram os limites de mandatos. Comparando com uma classificação média de 142 para os países em que esses limites foram contornados, uma diferença de 60 lugares.
  • A evasão aos limites de mandatos está associada a outras falhas graves de governança. Pouco menos de 40% dos países onde os líderes não respeitaram os limites de mandato ou em que não existem limites de mandato estão em conflito. Em contrapartida, apenas 11% dos países que mantiveram ou mantêm os limites de mandatos estão em conflito (ou seja, 2 em 18 países, sendo a Nigéria e Moçambique as exceções).
  • São visíveis fortes padrões regionais no que se refere ao respeito dos limites de mandatos. A África Central é o local de evasão dos limites de mandatos, tendo os dirigentes de 7 países ultrapassado esses limites. Embora a África Ocidental tenha sido o ponto focal da vaga de golpes de Estado observada no continente nos últimos anos, a região é também líder na manutenção de limites de mandatos, com 8 países a cumpri-lo. Isto ilustra as visões nitidamente divergentes das normas de governança a região e em todo o continente. A África Austral também se distingue. Com a notável exceção do Zimbabué, a África Austral institucionalizou em grande medida o processo de transição de executivos após dois mandatos.

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Argélia: O limite de dois mandatos de 5 anos foi restabelecido em 2016, o que teoricamente permite a Abdelaziz Bouteflika candidatar-se a um quinto mandato em 2019. Embora Bouteflika, doente, tenha sido posteriormente substituído por Abdelmadjid Tebboune, este facto é amplamente considerado como uma perpetuação da estrutura de poder há muito dominante.

Burkina Faso: O projeto de Constituição de 2017, que deveria ser submetido a referendo, previa um limite de dois mandatos com uma disposição inalterável. Dois golpes de Estado militares em 2022 e a suspensão da Constituição puseram de lado estas disposições.

Burundi: Na sequência da violação por Pierre Nkurunziza de um limite explícito de dois mandatos para prosseguir um controverso terceiro mandato em 2015, uma nova Constituição alargou os mandatos presidenciais de 5 para 7 anos em 2018. O general Évariste Ndayishimiye, que sucedeu a Nkurunziza em 2020, é visto como uma continuação da monopolização do poder pelo CNDD-FD no poder.

Cabo Verde: O presidente eleito tem um mandato limitado, embora o poder seja partilhado com um primeiro-ministro, sem limite de mandato.

Chade: Uma nova constituição restabeleceu o limite de dois mandatos e alterou os mandatos de 5 para 6 anos em 2018, permitindo a Idriss Déby concorrer a um sexto mandato, em 2021. Após a sua morte, em 2021, um golpe militar colocou o seu filho, Mahamat Déby, como presidente, ignorando a Constituição. Embora prometendo a transição para um governo civil democrático, a junta não tem tomado medidas credíveis para abrir o processo político.

Comores: Uma nova constituição, aprovada num controverso referendo em 2018, permite que o presidente se candidate a dois mandatos consecutivos de 5 anos, abolindo o sistema rotativo de um mandato de partilha de poder entre as ilhas. O referendo de 2018 reiniciou a contagem do tempo, permitindo a Azali Assoumani candidatar-se a três mandatos (2016, 2019, 2024). Também já tinha sido presidente de 2002 a 2006, durante um mandato, depois de ter tomado o poder num golpe militar em 1999.

Costa do Marfim: A adoção de uma nova Constituição em 2016 permitiu a Alassane Ouattara concorrer a um terceiro mandato em 2020 e, teoricamente, a um quarto mandato em 2025.

Egipto: Em 2019, uma alteração constitucional controversa prolongou o segundo mandato de quatro anos do Presidente Sisi por dois anos e permite-lhe concorrer a um (terceiro) mandato adicional de seis anos que terminaria em 2030.

Essuatíni: O poder executivo pertence a um monarca.

Etiópia: A autoridade executiva cabe em grande medida ao gabinete do primeiro-ministro, que não está sujeito a restrições em termos de mandato.

Gabão: O golpe militar de agosto de 2023 suspendeu a Constituição na sequência da reeleição do Presidente Ali Bongo Ondimba para o seu terceiro mandato, pondo fim a 56 anos de dinastia da família Bongo. Os limites de mandatos já tinham sido eliminados por Omar Bongo, em 2003.

Gâmbia: A Constituição não prevê limites de mandatos. O projeto de lei constitucional de 2020, que previa um limite de dois mandatos de 5 anos, falhou a aprovação no Parlamento.

Guiné: Uma nova constituição aprovada num controverso referendo em 2020 permitiu a Alpha Condé candidatar-se a um terceiro mandato em 2020. Um golpe militar, em setembro de 2021, suspendeu a Constituição.

Guiné Equatorial: Em 2011, uma nova constituição introduziu um limite de sete anos para dois mandatos e eliminou o limite de idade, reiniciando o mandato do Presidente Teodoro Obiang, no poder desde 1979.

Lesoto: A autoridade executiva cabe em grande medida ao gabinete do primeiro-ministro, que não está sujeito a restrições em termos de mandato.

Líbia: O projeto de Constituição prevê um limite de dois mandatos.

Mali: A junta militar do Mali suspendeu a Constituição em agosto de 2020. Um segundo golpe militar, em maio de 2021, levou a repetidos adiamentos da transição para o regime civil.

Maurícia: O presidente eleito tem um mandato limitado, embora o poder seja partilhado com um primeiro-ministro, que não tem mandato limitado.

Marrocos: O poder executivo é exercido por um monarca.

Níger: A guarda presidencial do Niger derrubou o presidente democraticamente eleito, Mohamed Bazoum, em julho de 2023. Este facto veio pôr em causa o precedente do Niger de manter os limites de mandatos na sequência do Presidente Mahamadou Issoufou ter saído do poder no fim do seu segundo mandato em 2021.

RCA: Um controverso referendo constitucional de 2023 alargou os mandatos presidenciais de cinco para sete anos e suprimiu o limite de dois mandatos, permitindo a Faustin-Archange Touadéra permanecer no poder indefinidamente. A constituição da RCA de 2016 proibiu especificamente a alteração dos limites de mandatos por qualquer motivo.

RDC: Felix Tshisekedi vai candidatar-se a um segundo mandato em 2023, na sequência de eleições controversas em 2018. Esta decisão vem na sequência de Joseph Kabila ter prolongado o seu mandato de presidente por mais dois anos, apesar de o seu segundo mandato ter terminado em 2016.

República do Congo (Congo-Brazzaville): Denis Sassou-Nguesso exerceu três mandatos presidenciais, de 1979 a 1991. Regressou ao poder em 1997, depois de ter derrubado o governo numa rebelião militar. Em 2015, uma nova Constituição eliminou o limite de idade, reduziu a duração dos mandatos de 7 para 5 anos e alargou o limite de mandatos para três.

Ruanda: Um controverso referendo de 2015 permitiu a Paul Kagame um terceiro mandato de 7 anos, após o qual poderá candidatar-se a dois mandatos de 5 anos, podendo permanecer no poder até 2034.
São Tomé e Príncipe: O presidente eleito tem um mandato limitado, embora o poder seja partilhado com um primeiro-ministro, que não tem limite de mandato.

Sudão do Sul: Salva Kiir só foi eleito uma vez, em 2010. No entanto, as alterações constitucionais e as prorrogações em 2015, 2018, 2020 e 2022 prolongaram o seu mandato, que, previsivelmente, terminará em 2024.

Sudão: Em agosto de 2018, o Partido do Congresso Nacional, no poder, decidiu apresentar uma alteração constitucional para eliminar os limites de mandatos, a fim de permitir a Omar al-Bashir prolongar o seu regime de 30 anos e candidatar-se a um terceiro mandato em 2020. O governo de transição liderado pelos militares que assumiu o poder em 2019 organizou um golpe subsequente em outubro de 2021 para fazer descarrilar a transição planeada para um governo civil. Os conflitos entre facções militares transformaram efetivamente o Sudão num Estado em colapso.

Togo: O limite de dois mandatos foi restabelecido em 2019, permitindo a Faure Gnassingbé candidatar-se a um quarto mandato em 2020 e, teoricamente, a um quinto mandato em 2025. Este facto dá continuidade à dinastia da família Gnassingbé, no poder desde 1967.

Tunísia: A Constituição pós-revolucionária de 2014 introduziu um limite de dois mandatos. Depois de ter anunciado que governaria por decreto em 2021, o Presidente Kais Saied fez aprovar um controverso referendo constitucional em 2022, boicotado pela oposição, que eliminou a disposição segundo a qual a Constituição não poderia ser alterada para aumentar o número de mandatos.

Uganda: Os limites dos mandatos presidenciais foram abolidos em 2005 e o limite de idade foi suprimido em 2017. Isto permite a Yoweri Museveni, atualmente no seusexto mandato, governar indefinidamente.

Zimbabué: A destituição militar de Robert Mugabe, em 2017, e a subsequente colocação de Emmerson Mnangagwa como presidente, através de eleições consideradas sem credibilidade, permitiu a perpetuação de mais de quatro décadas de domínio da ZANU-PF. O referendo constitucional de 2013, sob a presidência de Mugabe, introduziu um limite de dois mandatos de 5 anos. Antes da Constituição de 2013, o Presidente era eleito para um mandato de 6 anos, sem limite de mandatos.