الاستقرار الدائم في جنوب السودان: ما هي الشروط المسبقة؟

English | Français | العربية

حددت اتفاقية عام 2015 الخاصة بتسوية النزاع في جمهورية جنوب السودان (ARCSS) إصلاح قطاع الأمن (SSR) كإحدى القضايا الملحة التي يجب معالجتها إذا كان لجنوب السودان أن تحقق السلام. يتضح أن الأولوية المعطاة لإصلاح القطاع الأمني ​​(SSR) في اتفاقية ARCSS هي حقيقة كونها تأتي مباشرة بعد الأحكام المتعلقة بإنشاء حكومة الوحدة الوطنية الانتقالية (TGoNU). وباعتباره حجر الأساس لعملية إصلاح القطاع الأمني ​​(SSR)، فإن اتفاقية تسوية النزاع في جمهورية جنوب السودان تفرض مراجعة استراتيجية الدفاع والأمن (SDSR) التي سيقوم بها العديد من أصحاب المصلحة في مجلس مراجعة استراتيجية الدفاع والأمن (SDSRB).^۱ ينبغي على مراجعة استراتيجية الدفاع والأمن (SDSR) أن تضع إطارًا شاملاً لإصلاح القطاع الأمني ​​(SSR)، ما سوف يغير بشكل جذري قطاع الأمن في جنوب السودان عند تنفيذه.

بسبب عدم استقرار حكومة الوحدة الوطنية الانتقالية، بما في ذلك استئناف النزاع المسلح في تموز ٢٠١٦ والخرق المتكرر لاتفاقيات وقف إطلاق النار، لم تحرز الأطراف الفاعلة المكلفة بقيادة عملية تطوير مخطط للإصلاح تقدمًا ملموسًا. وبالتالي، فإن الأسئلة المطروحة هي: ما الذي يتطلبه تحقيق إصلاحات جوهرية تؤدي إلى الاستقرار؟ كيف يمكن للتحديات التي أفسدت جهود الإصلاح الماضية أن تفيد عملية مراجعة استراتيجية الدفاع والأمن وإصلاح القطاع الأمني بشكل عام؟

ولإرساء عملية يمكن من خلالها بناء قطاع أمن قادر وفعال وخاضع للمساءلة من أجل تحقيق الاستقرار الدائم في جنوب السودان، يجب التصدي لمجموعة من التحديات المرتبطة بالبيئة السياسية التي ستنفذ فيها مراجعة استراتيجية الدفاع والأمن المقترحة. يشير مصطلح إصلاح القطاع الأمني ​​إلى توفير أمن الدولة والأمن البشري ضمن إطار الحوكمة الديمقراطية. ^٢

فهو يعمل على مأسسة الغايات والأدوار والمسؤوليات للجهات الفاعلة في القطاع الأمني ​​في مواجهة السلطات المدنية والمواطنين داخل دولة ديمقراطية ذات سيادة. وببساطة، فإن إصلاح القطاع الأمني ​​هو عملية تهدف إلى بناء خدمات أمن الدولة بطريقة تلبي بشكل أفضل الاحتياجات الأمنية للمواطنين والدولة.

أسفرت الحرب الباردة في نهايتها عن تحول حاسم في التفكير حول دور الجيش في الدول النامية. في العديد من الصراعات التي نشبت بين دول ما بعد الحرب الباردة، كانت قوات الأمن هي المصدر الرئيسي لانعدام الأمن. وهكذا، فالاعتقاد السائد هو أنه إذا خضعت قوات الأمن للإدارة والمراقبة والمساءلة، فإنها سوف تتوقف عن أن تكون مصدرًا لانعدام الأمن.^٣ يعتبر هذا الاستنتاج مناسبًا بشكل خاص لظروف جنوب السودان، حيث تعتبر الإحباطات السابقة في إصلاح قطاع الأمن هي جوهر الفوضى الأخيرة.^٤

الدروس المستقاة من المقترحات والمبادرات السابقة لإصلاح قطاع الأمن

بموجب بنود اتفاقية السلام الشامل (CPA) لعام ٢٠٠٥، كان من المفترض إعادة هيكلة قوات الأمن في جنوب السودان -المكونة من الجيش والشرطة وخدمات الحياة البرية والسجون والاستخبارات- في حين كان المفترض تسريح الميليشيات العديدة التي وجدت خلال الحرب الأهلية في السودان.^٥ ومع ذلك، فإن إعادة الهيكلة والتسريح لم يحدثا. ويعود ذلك، جزئيًّا، إلى أن الرئيس سلفا كير قد تبنى سياسة “الخيمة الكبيرة” التي دمجت المعارضين السياسيين في الجيش الشعبي لتحرير السودان (SPLA). وكان جوهر هذه السياسة هو الفكرة التي تدعو إلى تيسير وصول الجهات المتحاربة الرئيسية إلى الوضع الاجتماعي والفوائد المادية مقابل الإذعان السياسي، ما من شأنه أن يخلق استقرارًا أكبر.^٦

وفي حين أن هذه السياسة جلبت للبلاد قدرًا من السلام والاستقرار السياسي في فترة ما بين الحربين (٢٠٠٥ – ٢٠١٣)، إلا أنها كلفت الكثير. فقد أهدرت فرصة للإصلاح وأضعفت من تماسك القوة واحترافها. وساهمت الانقسامات المستمرة بين مختلف عناصر قطاع الأمن فيما بعد في اندلاع الحرب الأهلية في أعقاب الأزمة السياسية داخل حزب الحركة الشعبية لتحرير السودان في كانون الأول ٢٠١٣. وقد أدت مكافأة قادة المتمردين إلى خلق دائرة لا نهاية لها من التمرد من خلال تحفيز مفسدي السلام. وما كان يحدث غالبًا هو أنه إذا لم تتم تلبية مطالب المجموعات بشكل ملائم من صفقات العفو، تنفصل هذه المجموعات وتشكل مجموعة جديدة من الفاعلين المسلحين ليتم استيعابها.

عند تحقيق الاستقلال في عام ٢٠١١، كان قطاع الأمن في جنوب السودان متضخمًا. أدى دمج الميليشيات المختلفة (التي تسمى أيضًا الجماعات المسلحة الأخرى OAGs) في قوات الجيش الشعبي لتحرير السودان إلى تضخم أعدادها إلى ما يقدر بـ ٢٠٧,٠٠٠ مقاتل ^٧. وقد شوه هذا الإجراء هيكلية قوة الجيش الشعبي لتحرير السودان، مع وجود عدد كبير من الجنرالات. كما أدى إلى تضخم ميزانية الدفاع، وتشير التقديرات إلى أن نصيب ميزانية الدفاع يبلغ ٥٠ في المئة من الإيرادات الوطنية. هذه النفقات العسكرية تركت الحكومة الجديدة غير قادرة على الاستثمار في البرامج الاجتماعية والتنموية، ما زاد من تعقيد الوضع الأمني. وقد انحرفت الورقة البيضاء بخصوص الدفاع لعام ٢٠٠٨، التي هدفت إلى إعادة هيكلة الجيش الشعبي لتحرير السودان وتحويله إلى قوة محترفة تخضع للسلطة المدنية، عن مسارها نتيجة لاندلاع أعمال العنف المتتالية وأبرزها في جونقلي في عام ٢٠١٢ والحرب الأهلية في عام ٢٠١٣.

بموجب برنامج نزع السلاح والتسريح وإعادة الدمج (CPA-DDR) المتفرع عن اتفاق السلام الشامل (CPA)، تم تخفيض حجم كل من القوات المسلحة السودانية (SAF) والجيش الشعبي لتحرير السودان بمقدار ٩٠,٠٠٠ فرد لكل منهما.^٨ ومع ذلك، في الوقت الذي أغلقت فيه اتفاقية السلام الشامل CPA-DDR التي ترعاها الأمم المتحدة في كانون الأول من عام ٢٠١١، لم يتحقق الكثير.^٩ كان اتفاق السلام الشامل – نزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج (CPA-DDR) أقل بكثير من أهدافه لأنه لم يكن هنالك أي طرف مستعد لتخفيض أعداد قواته بينما الصراع لا يزال يلوح في الأفق.

وقد أطلق المجلس الوطني لنزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج مبادرة أخرى لنزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج (DDR) في أعقاب الاستفتاء على الاستقلال في كانون الثاني ٢٠١١. ويهدف هذا البرنامج إلى زيادة فرص كسب العيش للمقاتلين السابقين في مجتمعات العودة وتسهيل إطلاق سراح الأطفال المرتبطين بالجهات المحاربة وعودتهم وإعادة إدماجهم (عادة كمقاتلين وعتالين ومنظفين). بشكل عام، تم تخصيص ١٥٠,٠٠٠ شخص (٨٠,٠٠٠ من الجيش الشعبي لتحرير السودان و٧٠,٠٠٠ من الجماعات المسلحة الأخرى OAGs) للخضوع لـ DDR. ومع ذلك، وبحلول آذار ٢٠١٣، عندما توقفت المبادرة، قُدر أنه تم تسريح ١٢٫٥٢٥ جنديًّا فقط، مع إعادة إدماج ٥٠٠٠ منهم.^۱٠

وبلغت التكلفة المتوقعة للمبادرة الوطنية لمجلس نزع السلاح والتسريح وإعادة الدمج ١.٢ مليار دولار، وتعهدت الحكومة بتغطية ٦٤ بالمئة.^١۱ بحلول موعد توقف المبادرة، لم يكن من الواضح مدى مساهمة الحكومة فعليًا. وقد أنفق المانحون ٥٠ مليون دولار على العملية. ^١٢ وجدت لجنة التحقيق التابعة للاتحاد الأفريقي أن المبادرة فشلت في كسب التأييد بشكل رئيسي لأن “الحكومة لم تكن ملتزمة به”. ^١٣ كان افتقار الحكومة للحماس لسببين، هما: تدهور البيئة الأمنية على الحدود مع السودان، وتدابير التقشف بسبب توقف إنتاج النفط في ٢٠١٢.^١٤

وشملت المبادرات ذات الصلة المتوخاة في ذلك الوقت والتي تأثرت باندلاع العنف في عام ٢٠١٣ ما يلي:

• الصندوق الوطني للمعاشات التقاعدية العسكرية (الذي بموجبه يحصل جميع أفراد الجيش الشعبي لتحرير السودان على معاش تقاعدي على أساس مساهمتهم منذ ٩ كانون الثاني ٢٠٠٥)
• الصندوق الوطني للمعاشات التقاعدية العسكرية (الذي بموجبه يحصل جميع أفراد الجيش الشعبي لتحرير السودان على معاش تقاعدي على أساس مساهمتهم منذ ٩ كانون الثاني ٢٠٠٥)
• برنامج واستراتيجية التحول للفترة ٢٠١٢-٢٠١٧ (تم وضعه بدعم تقني من مشروع تطوير القطاع الأمني وتحويل الدفاع في المملكة المتحدة (SSDDT)، ويهدف إلى تحويل هيئة الضباط التابعة للجيش الشعبي لتحرير السودان، ووضع توصيفات وظيفية لضباط كبار من الجيش الشعبي لتحرير السودان وبدء العمل في هياكل قيادة القطاع). ^١٥

الدفاع الاستراتيجي والمراجعة الأمنية

كان من المفترض في الدفاع الاستراتيجي والمراجعة الأمنية (SDSR) المتوخاة من ARCSS وضع الأساس لإصلاح قطاع الأمن في جنوب السودان من خلال إنشاء إطار تحول القطاع الأمني. كان من المقرر أن يتم تنفيذ SDSR من قبل كيانات متعددة من أصحاب المصلحة مجتمعين تحت SDSRB التي تتألف من: أربعة أشخاص كل منهم من الأطراف المتحاربة: الحركة الشعبية لتحرير السودان في الحكومة (SPLM-IG) والحركة الشعبية لتحرير السودان في المعارضة (SPLM-IO)؛ واثنين من المعتقلين السابقين؛ واثنين من أحزاب المعارضة السياسية؛ وواحد من كل من القيادة الدينية، والمعارضة في الجمعية التشريعية الوطنية (NLA)، والمستقلين في الجمعية التشريعية الوطنية، وكبار الشخصيات، والأكاديميين والنساء والشباب ومنظمات المجتمع المدني.

كان الهدف من تمثيل الطيف الواسع في SDSRB هو ضمان الملكية المحلية للعملية. ستكون النتيجة الرئيسية للدفاع الاستراتيجي والمراجعة الأمنية إطار عمل لتحويل قطاع الأمن الذي من شأنه أن يؤدي إلى توحيد قيادة الجماعات المسلحة المختلفة في جنوب السودان إلى قوات الدفاع الوطني في جنوب السودان (NDFSS). من حيث الجداول الزمنية، تنص اتفاقية ARCSS على أنه ينبغي الانتهاء من SDSR في غضون 280 يومًا. وتشمل الأنشطة التي يتعين القيام بها خلال هذه الفترة ما يلي:

• تقييم شامل للاحتياجات العسكرية لتوفير المعلومات لصياغة السياسات الأمنية والدفاعية للبلاد
• تقييم التحديات الأمنية العسكرية وغير العسكرية (الداخلية والخارجية) التي تواجه البلاد
• توضيح مسؤوليات الأجهزة والهيئات الأمنية المختلفة بما في ذلك إدارة ومراقبة قطاع الأمن
• تحديد المهمة والرؤية والدور المحدد للجيش الوطني
• الخطوط العريضة ومبادئ برنامج توحيد قوات الدفاع الوطني في جنوب السودان NDFSS وتحديثها

تشكل هذه الأنشطة مجتمعةً إطار تحويل قطاع الأمن. لم يتم احترام الجدول الزمني لإجراء المراجعة الأمنية بسبب التأخر في العودة إلى جوبا من قيادة الحركة الشعبية لتحرير السودان- في المعارضة SPLM-IO بعد التوقيع على اتفاقية ARCSS واستئناف القتال في جوبا في تموز٢٠١٦ والتي شهدت طرد SPLM-IO، الطرف الرئيسي المشارك في التوقيع على اتفاقية ARCSS.

التحديات التي واجهت عملية إصلاح قطاع الأمن

وراء الصراع المستمر، هناك العديد من التحديات التي تتطلب من جهود إصلاح القطاع الأمني ​​التغلب عليها من أجل الحصول على التأييد. أولا، إن الغياب شبه التام لسيادة القانون وما ينجم عنه من انعدام الثقة في المؤسسات الأمنية يشكل تحديات متعددة لجهود نزع السلاح. يعزى فشل جهود إصلاح الأجهزة الأمنية سابقًا، جزئيًا، إلى العنف الدوري الذي يجعل من الصعب على العناصر المسلحة الاعتقاد بأنها يمكن أن تكون آمنة دون أسلحتها. وبسبب عسكرة الحياة العامة في جنوب السودان، أصبح حمل السلاح يؤمن لك الحصول على السلع ويجعل صوتك مسموعًا. وتمثل الأسلحة سبيلاً لتأكيد النفوذ المحلي والحصول على الثروة والهيبة. ^١٦ من المعلوم أن رئيس لجنة الرصد والتقييم المشتركة (JMEC)، فيستوس موغاي، قد شجب الرأي السائد بين الأطراف المسلحة بأن إصلاح القطاع الأمني ​​(SSR) هو “تهديد يجب مقاومته”.^١٧ إنه في غاية الصعوبة، في ظل الظروف السائدة، أن نتوقع من الأطراف المتحاربة أن يثقوا بأي عمل ينكر عليهم ما يرون أنه مصدر للأمن وسبل العيش. وبالتالي، فإن الفوز بثقة الجماعات المسلحة والاطمئنان بأن الجميع سيكونون بخير عندما يسلمون أسلحتهم –وهو شرط أساسي لإصلاح القطاع الأمني ​​الفعال– هو أمرٌ يجب معالجته من خلال عملية SDSR.

ثانيًا، يتطلب إصلاح قطاع الأمن أن تكون الهياكل العسكرية مسؤولة أمام المدنيين. في جنوب السودان، يضِلُّ من يقول بأن قوات الأمن تحت سلطة مدنية. فالتمييز بين السلطة المدنية والعسكرية لم يكن موجودًا على الإطلاق. ومعظم النخب السياسية التي تؤثر على السياسة الأمنية لديها خلفية في الجيش. لم تكن الحركة الشعبية لتحرير السودان الحاكمة حزبًا سياسيًا كبيرًا مع جناح عسكري في حين كان الجيش الشعبي لتحرير السودان قوة عسكرية مع حزب سياسي. ويعتمد الاستقرار على المدى الطويل في جنوب السودان على الفصل بين السياسة والجيش.

بالإضافة إلى ذلك، فإن المجتمع المدني ووسائل الإعلام، التي عادة ما توفر الإشراف على قطاع الأمن، ضعيفان ويعرقلهما تطبيق القوانين التي تحد من نشاطهما. إن الإحساس بالاستحقاق لدى بعض أعضاء SPLM – فكرة أن أولئك الذين قاتلوا من أجل التحرير يحق لهم أن يحكموا دون إزعاج أو أنهم “يستحقون القضمة الأولى من الكرز”– ينزع الشرعية عن الأصوات التي تنادي بالمساءلة وتُسكت المواطنين.

وأخيرًا، فإن استمرار النزاع المسلح وانتشار الجماعات المسلحة ليس فقط يجعل من الصعب إجراء مراجعة أمنية استراتيجية وشاملة فحسب، بل يزيد أيضًا من صعوبة التحدي المتمثل في نزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج (DDR) لتجاوزه بعد النزاع. وبالإضافة إلى الجيش الشعبي لتحرير السودان- في المعارضة، هناك الآن ما لا يقل عن عشرين تشكيلاً مسلحًا نشطًا في جنوب السودان حيث انتشر النزاع من ميادين الصراع الأصلية إلى أجزاء أخرى من البلاد بعد تموز ٢٠١٦.

كما أن الاستقالات وإعلان التمرد ضد الحكومة من جانب العديد من الضباط العسكريين رفيعي المستوى -مثل نائب رئيس هيئة الأركان العامة للدعم اللوجستي في الجيش الشعبي لتحرير السودان SPLA، ورئيس المحاكم العسكرية في SPLA، ومدير القضاء العسكري في SPLA وقائد لواء الدعم اللوجستي في SPLA، إضافة إلى الرئيس السابق للأركان العامة بول مالونغ– تشير جميعًا إلى وجود المزيد من الفصائل التي يجب التغلب عليها.

أولويات التحرك إلى الأمام

من المفهوم أن وقف الأعمال القتالية، وإبداء بعض إجراءات الإرادة السياسية مطلوب قبل الشروع في إصلاح حقيقي لقطاع الأمن في جنوب السودان. وإدراكًا لذلك، يجب على حكومة جنوب السودان ومعارضيها، بمساعدة جميع الأشخاص والكيانات ذات النوايا الحسنة، إعطاء الأولوية للبناء على بعض العناصر الواعدة لإصلاح قطاع الأمن حسب اتفاقية ARCSS .

كما يتوجب مراجعة مبادرات وزارة الدفاع (DDR) و(SSR) السابقة لتحديد أسباب عدم فاعليتها. وسيكون هذا مجديًا لمبادرة SDSR الحالية من أجل إنجاحها.

تجديد SDSRB المكلفة بإجراء SDSR. وسيتطلب ذلك إعادة النظر في اختيار أعضاء المجلس لكي ينظر إليه على أنه شرعي، ويملك القدرة، ويمثل تنوع أصحاب الشأن الذين يجب أخذ مصالحهم في الاعتبار. وبالمثل، يجب تحديد إطار زمني جديد ودعم واضح من الميزانية حتى يتسنى لـ SDSRB البدء في المراجعة ما إن تسمح الفرصة المناسبة.

فيليب كاسايجا أبولي هو أستاذ مشارك للعلوم السياسية في جامعة ماكيريري في كمبالا، أوغندا.

ملاحظات

1. ⇑ See Chapter II, Part 6, Agreement on the Resolution of the Conflict in the Republic of South Sudan, August 17, 2015
2. ⇑ Tahani Mustafa, “Insecurity through Security Sector Reform,” Ethnopolitics Papers 5, no. 36 (2015), 2
3. ⇑ Sarah Detzner, “Modern post-conflict security sector reform in Africa: patterns of success and failure,” African Security Review 26, no. 2 (2017), 118
4. ⇑ Alex de Waal, “What went wrong,” The Cipher Brief, August 3, 2016
5. ⇑ See Annexure I: Permanent Ceasefire and Security Arrangements Implementation Modalities and Appendices, The Comprehensive Peace Agreement between The Government of the Republic of The Sudan and The Sudan People’s Liberation Movement/Sudan People’s Liberation Army, December 31, 2004
6. ⇑ Richard Rands, “In Need of Review: SPLA Transformation in 2006–10 and Beyond,” HSBA Working Paper No. 23 (Geneva: Small Arms Survey, 2010), 10
7. ⇑ Keith Krause, “Reforming the security sector and rule of law: the hidden transcripts of local resistance,” in Peacebuilding in Crisis: Rethinking paradigms and practices of transnational cooperation, eds. Tobias Debiel, Thomas Held, and Ulrich Schneckener (London: Routledge, 2016), 163
8. ⇑ African Union, “Final Report of the African Union Commission of Inquiry on South Sudan” (Addis Ababa: AU, 2015), para. 200
9. ⇑ Ibid., para. 201
10. ⇑ Ibid., para. 204
11. ⇑ Jairo Munive, “Disarmament, Demobilization and Reintegration in South Sudan: The Limits of Conventional Peace and Security Templates,” DIIS Report No. 7 (Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2013), 30
12. ⇑ Krause, 163
13. ⇑ African Union, para. 206
14. ⇑ Munive, 30
15. ⇑ African Union, paras. 208-209
16. ⇑ Matthew LeRiche, “Security Sector Reform in South Sudan and prospects for peace,” Centre for Security Governance, June 3, 2015
17. ⇑ Festus G. Mogae, “Opening Statement as Delivered by H.E. Festus G. Mogae, Chairperson of JMEC,” (speech delivered during the Plenary Meeting of the Joint Monitoring and Evaluation Commission, Juba, South Sudan, January, 12, 2016), 6