Print Friendly, PDF & Email

الاستقرار الدائم في جنوب السودان: ما هي الشروط المسبقة؟

Generals of South Sudan's army celebrate during official independence day ceremonies.

Generals of South Sudan’s army celebrate during official Independence Day ceremonies. (Photo: Steve Evans)

يحدد اتفاق عام 2015 الخاص بتسوية النزاع في جمهورية جنوب السودان (ARCSS) إصلاح قطاع الأمن (SSR) كواحد من أهم القضايا التي يجب معالجتها إذا كان لجنوب السودان تحقيق السلام. يتضح أن الأولوية المعطاة لإصلاح القطاع الأمني ​​(SSR) في اتفاقية ARCSS هي حقيقة أنها تأتي مباشرة بعد الأحكام المتعلقة بإنشاء حكومة الوحدة الوطنية الانتقالية (TGoNU). وباعتباره حجر الأساس لعملية إصلاح القطاع الأمني ​​(SSR)، فإن نظام تسوية النزاع في جمهورية جنوب السودان يفرض مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية (SDSR) التي سيقوم بها مجلس مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجي (SDSRB) لأصحاب المصلحة المتعددين .1 يجب أن تضع عملية مراجعة الدفاع والأمن  الاستراتيجية إطارًا شاملاً لإصلاح القطاع الأمني ​​(SSR)، والذي عند تنفيذه، سوف يحول بشكل جذري قطاع الأمن في جنوب السودان.

بسبب عدم استقرار حكومة الوحدة الوطنية الانتقالية، بما في ذلك استئناف النزاع المسلح في يوليو/تموز 2016 والخرق المتكرر لاتفاقات وقف إطلاق النار، لم تحرز الأطراف الفاعلة المكلفة بقيادة عملية تطوير مخطط للإصلاح تقدمًا ملموسًا. وبالتالي، فإن الأسئلة المطروحة هي: ما الذي يتطلبه تحقيق إصلاحات جوهرية تؤدي إلى الاستقرار؟ كيف يمكن للتحديات التي أفسدت جهود الإصلاح الماضية أن تفيد عملية مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية وإصلاح القطاع الأمني بشكل عام؟

ولإرساء عملية يمكن من خلالها بناء قطاع أمن قادر وفعال وخاضع للمساءلة من أجل تحقيق الاستقرار الدائم في جنوب السودان، يتوجب النظر في مجموعة من التحديات المرتبطة بالبيئة السياسية التي سينفذ فيها نظام مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية  المقترح. يشير مصطلح إصلاح القطاع الأمني ​​إلى توفير أمن الدولة والأمن البشري ضمن إطار الحكم الديمقراطي. 2  ويؤسس غرض وأدوار ومسؤوليات الجهات الفاعلة في القطاع الأمني ​​في مواجهة السلطات المدنية والمواطنين داخل دولة ديمقراطية ذات سيادة. وببساطة، فإن إصلاح القطاع الأمني ​​هو عملية تهدف إلى بناء خدمات أمن الدولة بطريقة تلبي بشكل أفضل الاحتياجات الأمنية للمواطنين والدولة.

أسفرت نهاية الحرب الباردة عن تحول نقدي في التفكير حول دور الجيش في الدول النامية. في العديد من الصراعات التي نشبت في فترة ما بعد الحرب الباردة، كانت قوات الأمن هي المصدر الرئيسي لانعدام الأمن. وبالتالي، فإن التفكير الشائد هو أمه إذا تمت “إدارة” قوات الأمن ومراقبتها ومحاسبتها، فإنها لن تتوقف عن أن تكون مصدراً لإنعدام الأمان. هذا الاستنتاج له أهمية خاصة في سياق جنوب السودان، حيث يقف الفشل في إجراء إصلاحات سابقة في قطاع الأمن في قلب الفوضى الأخيرة.

الدروس المستقاة من المقترحات والمبادرات السابقة لإصلاح قطاع الأمن

بموجب بنود اتفاق السلام الشامل لعام 2005، كان من المفترض إعادة هيكلة قوات الأمن في جنوب السودان المكونة من الجيش والشرطة وخدمات الحياة البرية والسجون والاستخبارات، في حين كان المفترض تسريح الميليشيات العديدة التي كانت قائمة خلال الحرب الأهلية في السودان.5 ومع ذلك، فإن إعادة الهيكلة والتسريح لم تحدث. ويعود ذلك، جزئيا، إلى أن الرئيس سلفا تبنى كير سياسة “الخيمة الكبيرة” التي دمجت المعارضين السياسيين في الجيش الشعبي لتحرير السودان (SPLA). وكان جوهر هذه السياسة هو الفكرة القائلة بأن تيسير وصول المتحاربين الرئيسيين إلى الوضع الاجتماعي والفوائد المادية مقابل الإذعان السياسي من شأنه أن يخلق استقراراً أكبر.

في حين أن هذه السياسة جلبت للبلاد قدرا من السلام والاستقرار السياسي في فترة ما بين الحربين (2005 – 2013)، إلا أنها جاءت بسعر باهظ. فقد أهدرت فرصة للإصلاح وأضعفت من تماسك القوة واحترافها. وساهمت الانقسامات المستمرة بين مختلف عناصر قطاع الأمن فيما بعد في اندلاع الحرب الأهلية في أعقاب الأزمة السياسية داخل حزب الحركة الشعبية لتحرير السودان في كانون الأول/ديسمبر 2013. وقد أدت ثورة قادة المتمردين إلى خلق دورة لا نهاية لها من التمرد من خلال تحفيز مفسدي السلام. وكثيراً ما كانت الحالة هي أنه عندما لم تحصل المجموعات على جوائز ملائم بصفقات العفو، سوف تنقسم، فتنشئ مجموعة جديدة من الفاعلين المسلحين ليتم استيعابهم.

عند تحقيق الاستقلال في عام 2011، كان قطاع الأمن في جنوب السودان منتفخًا. وأدى دمج الميليشيات المختلفة (التي تسمى أيضاً الجماعات المسلحة الأخرى أو الجماعات المسلحة غير الحكومية) في قوات الجيش الشعبي لتحرير السودان إلى تضخم أعدادها إلى ما يقدر بـ 207,000 مقاتلا (7). وقد شوه هذا الإجراء هيكل قوة الجيش الشعبي لتحرير السودان، مع وجود عدد كبير من الجنرالات. كما أنها عززت ميزانية الدفاع، مع وضع تقديرات لنسبة ميزانية الدفاع عند 50 في المائة من الإيرادات الوطنية. تركت النفقات العسكرية الحكومة الجديدة غير قادرة على الاستثمار في البرامج الاجتماعية والتنموية، مما زاد من تعقيد الوضع الأمني. وجاءت الورقة البيضاء بخصوص الدفاع لعام 2008، التي هدفت إلى إعادة هيكلة الجيش الشعبي لتحرير السودان إلى قوة محترفة تابعة للسلطة المدنية، نتيجة لأعمال العنف المتتالية، لا سيما في جونقلي في عام 2012 والحرب الأهلية في عام 2013.

بموجب برنامج نزع السلاح والتسريح وإعادة الدمج (CPA-DDR)، تم تخفيض كل من القوات المسلحة السودانية (SSF) والجيش الشعبي لتحرير السودان بمقدار 90,000 فرد لكل 8 أشخاص. ومع ذلك، في الوقت الذي أغلقت فيه اتفاقية السلام الشامل- DDR برعاية الأمم المتحدة في كانون الأول/ديسمبر 2011، “لم يتحقق الكثير.” 9 كان اتفاق السلام الشامل – نزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج أقل بكثير من أهدافه لأنه لم يكن هنالك أي طرف مستعدا لتخفيض أعداد القوات عندما كان الصراع لا يزال يلوح في الأفق.

وقد أطلق المجلس الوطني لنزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج مبادرة أخرى لنزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج في أعقاب الاستفتاء على الاستقلال في كانون الثاني/ يناير 2011. ويهدف هذا البرنامج إلى زيادة فرص كسب العيش للمقاتلين السابقين في مجتمعات العودة وتسهيل إطلاق سراح الأطفال المرتبطين بالمحاربين وعودتهم وإعادة إدماجهم (عادة كمقاتلين وحمالين ومنظفين). بشكل عام، تم تخصيص 150,000 شخص (80,000 من الجيش الشعبي لتحرير السودان و 70,000 من OAGs) للخضوع لـ DDR. ومع ذلك، وبحلول آذار/ مارس 2013، عندما توقفت المبادرة، قُدر أنه تم تسريح 12525 جندي فقط، مع إعادة إدماج 5000 منهم.

وبلغت التكلفة المتوقعة للمبادرة الوطنية لمجلس نزع السلاح والتسريح وإعادة الدمج 1.2 مليار دولار ، وتعهدت الحكومة بتغطية 64 بالمئة. بحلول موعد توقف المبادرة ، لم يكن من الواضح مدى مساهمة الحكومة فعليًا. وقد أنفق المانحون 50 مليون دولار على العملية. 12 وجدت لجنة التحقيق التابعة للاتحاد الإفريقي أن المبادرة فشلت في كسب التأييد بشكل رئيسي لأن “الحكومة لم تكن ملتزمة به”. 13 كان افتقار الحكومة للحماس لسببين ، هما: تدهور البيئة الأمنية على الحدود مع السودان ، وتدابير التقشف بسبب إغلاق النفط في 2012.14

وشملت المبادرات ذات الصلة المتوخاة في ذلك الوقت والتي تأثرت باندلاع العنف في عام 2013 ما يلي:

  • الصندوق الوطني للمعاشات العسكرية (الذي بموجبه يحصل جميع أفراد الجيش الشعبي لتحرير السودان على معاش تقاعدي على أساس مساهمتهم منذ 9 يناير 2005)
  • الصندوق الوطني لمكافآت الحرية (تزويد جنرالات الجيش الذين لم تتم معالجتهم من خلال برنامج نزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج، للحصول على “مصافحة ذهبية” لمرة واحدة تقديراً لمساهماتهم)
  • استراتيجية التحول وبرنامج الفترة 2012-2017 (تم تطويره بدعم تقني من مشروع تطوير القطاع الأمني وتحويل الدفاع في المملكة المتحدة(SSDDT)، والذي يهدف إلى تحويل هيئة الضباط التابعة للجيش الشعبي لتحرير السودان، ووضع توصيفات وظيفية لضباط كبار من الجيش الشعبي لتحرير السودان وبدأ العمل في هياكل القيادة القطاعية).

الدفاع الاستراتيجي والمراجعة الأمنية

كان من المفترض في SDSR المتوخاة في ARCSS وضع الأساس لإصلاح قطاع الأمن في جنوب السودان من خلال إنشاء إطار التحول القطاع الأمني. كان من المقرر أن يتم إجراء SDSR من قبل كيانات متعددة أصحاب المصلحة مجمعة تحت SDSRB تتألف من: أربعة أشخاص من الأطراف المتحاربة – الحركة الشعبية لتحرير السودان في الحكومة (SPLM-IG) و الحركة الشعبية لتحرير السودان في المعارضة (SPLM-IO) واثنين من المعتقلين السابقين. واثنين من أحزاب المعارضة السياسية وواحد من كل من القادة الدينيين والمعارضة في الجمعية التشريعية الوطنية (NLA)، والمستقلين في الجمعية التشريعية الوطنية والشخصيات البارزة والأكاديميين  والنساء والشباب ومنظمات المجتمع المدني.

كان الطيف الواسع للتمثيل في SDSRB يهدف إلى ضمان الملكية المحلية للعملية. ستكون النتيجة الرئيسية للمراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية هو إطار تحويل قطاع الأمن الذي من شأنه أن يؤدي إلى توحيد قيادة الجماعات المسلحة المختلفة في جنوب السودان إلى قوات الدفاع الوطني في جنوب السودان (NDFSS). من حيث الجداول الزمنية، تنص اتفاقية تسوية النزاع في جمهورية جنوب السودان على أنه يجب إكمال مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية في غضون 280 يومًا. وتشمل الأنشطة التي يتعين القيام بها خلال هذه الفترة ما يلي:

  • تقييما شاملا للاحتياجات العسكرية للإبلاغ عن صياغة السياسات الأمنية والدفاعية للبلاد
  • تقييما للتحديات الأمنية العسكرية وغير العسكرية (الداخلية والخارجية) التي تواجه البلاد
  • توضيحا لمسؤوليات الأجهزة والهيئات الأمنية المختلفة بما في ذلك إدارة ومراقبة قطاع الأمن
  • تحديد المهمة والرؤية والدور المحدد للجيش الوطني
  • الخطوط العريضة للبرنامج والعقيدة لتوحيد NDFSS ووتحديثه

وشكلت هذه الأنشطة مجتمعةً إطار تحويل قطاع الأمن. لم يتم احترام الجدول الزمني لإجراء المراجعة الأمنية بسبب التأخر في العودة إلى جوبا من قيادة SPLM-IO بعد التوقيع على اتفاقية تسوية النزاع واستئناف القتال في جوبا في يوليو 2016 والتي شهدت طرد الحركة الشعبية لتحرير السودان- في المعارضة ، الموقع الرئيسي الآخر على اتفاقية تسوية النزاع.

التحديات التي واجهت عملية إصلاح قطاع الأمن

Festus Mogae . Photo UNMISS

Festus Mogae (Photo: UNMISS)

وراء الصراع المستمر، هناك العديد من التحديات التي تحتاج جهود إصلاح القطاع الأمني ​​للتغلب عليها من أجل الحصول على قوة دفع. أولا، إن الغياب شبه التام لسيادة القانون والافتقار إلى الثقة في المؤسسات الأمنية يشكل تحديات متعددة لجهود نزع السلاح. يعود فشل جهود إصلاح الأجهزة الأمنية السابقة، جزئياً، إلى العنف الدوري الذي يجعل من الصعب على العناصر المسلحة الاعتقاد بأنها يمكن أن تكون آمنة بدون أسلحتها. بسبب عسكرة الحياة العامة، يؤمن حمل السلاح في جنوب السودان الحصول على السلع ويعطي صوتًا. وتمثل الأسلحة سبيلاً لتأكيد النفوذ المحلي والحصول على الثروة والهيبة. 16 – من المعلوم أن رئيس لجنة الرصد والتقييم المشتركة (JMEC)، فيستوس موغاي، قد شجب الرأي السائد بين الأطراف المسلحة بأن إصلاح القطاع الأمني ​​(SSR) وفي ظل الظروف السائدة  من الصعب للغاية توقع أن يثق المتحاربون بأي عمل ينكر عليهم ما يرون أنه مصدر للأمن وسبل العيش. وبالتالي، فإن الفوز بثقة الجماعات المسلحة وثقتها في أن الجميع سيكون بخير عندما يسلمون أسلحتهم – وهو شرط أساسي لإصلاح القطاع الأمني ​​الفعال – يجب معالجته من خلال عملية مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية.

ثانياً، يتطلب إصلاح قطاع الأمن أن تكون الهياكل العسكرية مسؤولة أمام المدنيين. في جنوب السودان، إن القول بأن قوات الأمن تحت سلطة مدنية هو انحراف. التمييز بين السلطة المدنية والعسكرية لم يكن موجودًا على الإطلاق. ومعظم النخب السياسية التي لها أي تأثير على السياسة الأمنية لديها خلفية في الجيش. لم تكن الحركة الشعبية لتحرير السودان حزبًا سياسيًا كبيرًا مع جناح عسكري حيث كان الجيش الشعبي لتحرير السودان قوة عسكرية مع حزب سياسي. ويعتمد الاستقرار على المدى الطويل في جنوب السودان على وجود سياسة الفصل والجيش.

بالإضافة إلى ذلك، فإن المجتمع المدني ووسائط الإعلام، التي عادة ما توفر الإشراف على قطاع الأمن، ضعيفة يعوقها تطبيق القوانين التي تقيد أنشطتها. إن الإحساس بالاستحقاق لدى بعض أعضاء الحركة الشعبية – فكرة أن أولئك الذين قاتلوا من أجل التحرير يحق لهم أن يحكموا دون إزعاج أو أنهم “يستحقون أول قضمة من الكرز” –  ينزع الشرعية عن الأصوات التي تدعو إلى المحاسبة والمساءلة من أجل إسكات المواطنين.

وأخيرا، فإن استمرار الصراع المسلح وانتشار الجماعات المسلحة لا يجعل من الصعب إجراء استعراض أمني استراتيجي شامل فحسب، بل يزيد أيضا من صعوبة التحدي المتمثل في نزع السلاح والتسريح وإعادة الإدماج لتجاوزه بعد انتهاء الصراع. بالإضافة إلى الجيش الشعبي لتحرير السودان- في المعارضة، هناك الآن ما لا يقل عن عشرين تشكيلًا مسلحًا نشطًا في جنوب السودان حيث انتشر الصراع من المسارح الأصلية إلى أجزاء أخرى من البلاد بعد يوليو 2016.

كما أن الاستقالة وإعلان التمرد ضد الحكومة من جانب العديد من الضباط العسكريين رفيعي المستوى مثل نائب رئيس هيئة الأركان العامة للجيش اللوجيستي ورئيس المحاكم العسكرية في الجيش الشعبي لتحرير السودان ومدير الجيش العسكري في الجيش الشعبي وقائد لواء دعم اللوجستيات في الجيش الشعبي لتحرير السودان، كالرئيس السابق للأركان العامة بول مالونغ، هي مؤشر على وجود المزيد من الفصائل التي يجب التغلب عليها.

أولويات التحرك إلى الأمام

من المفهوم أن وقف الأعمال القتالية وإعمال بعض الإرادة السياسية مطلوب قبل الشروع في إصلاح حقيقي لقطاع الأمن في جنوب السودان. وإدراكًا لذلك، يجب على حكومة جنوب السودان ومعارضيها، بمساعدة جميع الأشخاص والكيانات ذات النوايا الحسنة، إعطاء الأولوية للبناء على بعض العناصر الواعدة لإصلاح قطاع الأمن الذي يتم الحصول عليه في نظام تسوية النزاع في جمهورية جنوب السودان.

كما يتوجب مبادرات مراجعة وزارة الدفاع (DDR) والاستراجية الأمنية (SSR) السابقة لتحديد أسباب عدم فعاليتها. وهذا سيكون مجديا لمبادرة مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية الحالية حتى يمكن أن تكون ناجحة.

تجديد SDSRB المكلف بإجراء مراجعة الدفاع والأمن الاستراتيجية . وسيتطلب ذلك إعادة النظر في اختيار أعضاء مجلس الإدارة بحيث ينظر إليه على أنه مشروع وقادر ويمثل تنوع أصحاب المصلحة الذين يجب أخذ مصالحهم في الاعتبار. وبالمثل، يجب تحديد إطار زمني جديد ودعم واضح للميزانية حتى يتسنى لمركز SDSRB البدء في مراجعته بمجرد ظهور الفرصة المناسبة.

فيليب كاسايجا أبولي هو أستاذ مشارك للعلوم السياسية في جامعة ماكيريري في كمبالا، أوغندا.

 

Notes

  1. See Chapter II, Part 6, Agreement on the Resolution of the Conflict in the Republic of South Sudan, August 17, 2015.
  2. Tahani Mustafa, “Insecurity through Security Sector Reform,” Ethnopolitics Papers 5, no. 36 (2015), 2.
  3. Sarah Detzner, “Modern post-conflict security sector reform in Africa: patterns of success and failure,” African Security Review 26, no. 2 (2017), 118.
  4. Alex de Waal, “What went wrong,” The Cipher Brief, August 3, 2016.
  5. See Annexure I: Permanent Ceasefire and Security Arrangements Implementation Modalities and Appendices, The Comprehensive Peace Agreement between The Government of the Republic of The Sudan and The Sudan People’s Liberation Movement/Sudan People’s Liberation Army, December 31, 2004.
  6. Richard Rands, “In Need of Review: SPLA Transformation in 2006–10 and Beyond,” HSBA Working Paper No. 23 (Geneva: Small Arms Survey, 2010), 10.
  7. Keith Krause, “Reforming the security sector and rule of law: the hidden transcripts of local resistance,” in Peacebuilding in Crisis: Rethinking paradigms and practices of transnational cooperation, eds. Tobias Debiel, Thomas Held, and Ulrich Schneckener (London: Routledge, 2016), 163.
  8. African Union, “Final Report of the African Union Commission of Inquiry on South Sudan” (Addis Ababa: AU, 2015), para. 200.
  9. Ibid., para. 201.
  10. Ibid., para. 204.
  11. Jairo Munive, “Disarmament, Demobilization and Reintegration in South Sudan: The Limits of Conventional Peace and Security Templates,” DIIS Report No. 7 (Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2013), 30.
  12. Krause, 163.
  13. African Union, para. 206.
  14. Munive, 30.
  15. African Union, paras. 208-209.
  16. Matthew LeRiche, “Security Sector Reform in South Sudan and prospects for peace,” Centre for Security Governance, June 3, 2015.
  17. Festus G. Mogae, “Opening Statement as Delivered by H.E. Festus G. Mogae, Chairperson of JMEC,” (speech delivered during the Plenary Meeting of the Joint Monitoring and Evaluation Commission, Juba, South Sudan, January, 12, 2016), 6.