Print Friendly, PDF & Email

سياق وحدود المشاركة الدولية في تحقيق الاستقرار الدائم في جنوب السودان

Plenary meeting of the Joint Monitoring and Evaluation Commission (JMEC), March 15, 2017 (Photo by UNMISS/Isaac Billy)

مع نزوح أكثر من ٤ ملايين من سكان جنوب السودان منذ كانون الأول/ديسمبر ٢٠١٣، يتطلب التعافي من الحرب الحالية إعادة ضبط هام للأنظمة والهياكل التي يتم توفير السلامة والأمن من خلالها. وقد استخدمت أجهزة الأمن الحكومية وقوات المعارضة العقاب الجماعي والتشريد القسري وتجريد الأصول كجزء من المجهود الحربي. وتميز هذا الصراع بجهود التجنيد على نطاق واسع (بما في ذلك الأطفال) وتعبئة الميليشيات العرقية وتعدد الجهات الفاعلة في الصراع وسهولة الوصول إلى نقل الأسلحة هذا الصراع مما حعل وقف إطلاق النار فيه بلا معنى. وترتكز شرعية الحكومة وأجهزة الأمن التابعة لها على التغلب على المستويات القصوى من العنف التي تم سنها ضد السكان ووضع ضوابط موضوعية على استخدام القوة. ومع ذلك، هناك أسباب مهمة تقف وراء عدم تحقيق الدعم الدولي إصلاح واسع النطاق لقطاع الأمن هذا.

هناك عائقان لإصلاح قطاع الأمن: طبيعة الاقتصاد السياسي لجنوب السودان والتي تولد العنف وحدود التدخلات الدولية لوضع نهج متماسك طويل الأجل والالتزام بتنفيذ عملية شاملة لإصلاح القطاع الأمني ​​(SSR). ويعني هذان التحديان، جنبا إلى جنب مع حالة الحرب المستمرة، أنه في المدى القصير، لا يمكن لأي نهج للإصلاح، في أفضل الأحوال، إلا وضع الأسس لوضع برامج في المستقبل مع تمكين حدوث انخفاض في الاستخدام اليومي للعنف. لذلك، ينبغي أن تعطي التدخلات الأولوية للتغييرات الوظيفية في هيكل الاقتصاد السياسي لتهيئة بيئة مواتية لخطة الإصلاح المستدامة.

التغيير

قبل معالجة العقبات التي تعترض الإصلاح، ينبغي إيلاء بعض الاهتمام لمفهوم الإصلاح. إن المسار الهبوطي الذي شهده جنوب السودان هو نتاج تعزيز طبقات من الضغوط السياسية والاجتماعية والاقتصادية التي تكمن في السياسات الإقليمية المتنازع عليها بشدة. إن الصدمات الإستراتيجية التي كان من الممكن أن تعكس هذا المسار كانت غير هامة إلى حد كبير ولم تولد التغيير الإيجابي المفترض. وقد أتاح الاستقلال فرصة لوضع خطة أمنية وحوكمة وطنية موحدة. ومع ذلك، لم يكن حتى التغيير الكبير في إنشاء دولة جديدة كافياً لربط المصالح المتباينة وتغيير جوهر حركة التحرير المتشددة التي تكافح من أجل أن تكون أكثر من مجرد ميليشيا عرقية. ولم يؤدي إيقاف إنتاج النفط في عام ٢٠١٢ وما يتبع ذلك من التقشف إلى إبطاء نهب الدولة.

عززت الأزمات الدستورية في العام ٢٠١٣ التي سبقت اندلاع الحرب الأهلية فقط قوة السلطة التنفيذية وأنهت الإدعاءات الكاذبة أمام السلطة التشريعية والقضائية. كان النظام الحاكم ماهرًا في استخدام التحديات لسلطته في تعزيز أهدافه الاستراتيجية الشاملة لفرض الهيمنة العرقية. وقد أدى عدم قدرة الجهات الفاعلة الدولية على تقدير صمود هياكل السلطة هذه إلى إنتاج نُهُج غليظة إلى حد ما لتغيير الوضع على الأرض. وحتى نعت النظام في جوبا بأنه ضعيف هو مجرد تسمية خاطئة، حيث هناك درجة مقلقة من المرونة في دولة الرئيس كير على الرغم من عمق الأزمة في عملية تشكيل الدولة والاختلالات الأساسية التي تكمن في جوهرها.

فهم السياق

استخدم النهج الدولي لإصلاح القطاع الأمني ​​قبل ٢٠١٣ مفهومًا مثاليًا للدولة والمجتمع كأساس لأولويات السياسة. وكجزء من مشروع بناء الدولة، تم طرح التدخلات المعبأة مسبقا، بهدف بناء قدرة الدولة على أداء الوظائف الأساسية مع فهم ضئيل للاقتصاد السياسي لجنوب السودان.

وتعني البيئة الحالية وتغير سياق المانحين أن الجهود المبذولة لإصلاح قطاع الأمن على المدى القصير يجب أن تستند إلى تقييمات أكثر واقعية لما هو ممكن قبل التعامل مع جداول أعمال طموحة. وهذا يعني وضع المشاركة السياسية قبل الحلول التقنية والبحث عن حلول برمجة أكثر إبداعًا مع القبول بأن قطاع الأمن هو مكون أساسي لدولة مفترسة متحيزة عرقياً تستند شرعيتها إلى الإكراه.

تمثل دولة جنوب السودان تقارباً بين المصالح والعرق والإجرام. إعادة تعيين هذه العلاقات هو مسعى متعدد الأجيال. وإلى أن يتم إصلاح نموذج الإدارة القائم على المحسوبية، سيكون من السذاجة بمكان الافتراض بأن زيادة الوصول إلى الحكم وتنوعه سيؤدي إلى حكم مختلف بشكل واضح. بالإضافة إلى ذلك، فإن منهج “الخيمة الكبيرة” للحوكمة لا يعمل إلا بقدر ما تستطيع الحكومة الباهظة أن تتحمله.

بالنسبة للكثيرين في جنوب السودان، يعتبر العنف خيارًا واقعيًا لكسب العيش، وقطاع الأمن – سواء في شكل الدولة أو غير الدولة – موجود كإمتداد، وربما الجزء الأساسي القابل للاستمرار، لاقتصاد جنوب السودان السياسي. قبل أن يكون هناك الحركة الشعبية/ الجيش الشعبي لتحرير السودان (SPLM/A)، أو اقتصاد نفطي، أو دولة مستقلة، كان هناك دفاع عن النفس ومهاجمة الماشية وتسلسل هرمي عرقي متبادل. وتم تأسيس الوحدة التنظيمية لدولة مستقلة على تاريخ من الخوف والعنف الذي يقع على قمة جغرافيا مترامية الأطراف غير منطقية بالنسبة لدولة قومية لأنها قاسية.

سيكون بناء الدولة وقيام الدولة دوما علاجا ضعيفا لتحديات الجغرافيا والتاريخ والثقافة التي يقدمها جنوب السودان. لا يمكن للحضور المؤسسي والامتداد الإقليمي والقدرة المتزايدة لجهاز الدولة أن يتغلب على السجل المحدود للأمن المقدم من الدولة والقوات الموالية للدولة. قبل هذا الاستقلال وبعدها، عملت هذه القوى كقوات غزو واحتلال أكثر من كونها جهة مزودة للأمن للمواطنين. لقد حطمت الحرب الأهلية الوهم بالأمن الذي توفره الدولة، ويجب على أي استراتيجية متوسطة المدى أن تدرك أن المجتمعات المحلية ستستمر في البحث عن الأمن من خلال وسائلها الخاصة.

 يجب أن يحرص المرء على عدم تعريف الدولة والمجتمع في جنوب السودان بعبارات متعارضة. هناك مجموعة من العلاقات بين الدولة والمجتمع في جنوب السودان، ويرجع ذلك في الغالب إلى الخطوط العرقية والتاريخية والجغرافية التي تحدد طبيعة الدولة. ةيتطلب التعامل مع أنماط تشكيل الدولة والتحديات التي تنتجها هذه الانقسامات إعادة النظر في علاقات القوى المحلية وعمليات إضفاء الطابع المؤسسي. كما تحدد علاقات السلطة المحلية من يحصل على ماذا فيما يتعلق بالحقوق والموارد. وتظهر المؤسسات عندما تظهر علاقات القوة في أنظمة وعمليات الحكم.

وستكون محاولة بناء مؤسسات دون إشراك علاقات القوى المحلية بشكل كبير نهجًا معيبًا. ومع ذلك، فإن التعامل مع علاقات القوة المحلية يتطلب فارقاً بسيطاً ووجوداً وصبراً لن تستطيع قلة في المجتمع الدولي أن تستمتع به.وبدلاً من التركيز فقط على الدعم المؤسسي الوطني، هناك مجال للنظر بعناية أكبر في كيفية دعم القيادة المحلية للتفاوض على صفقات مع الدولة التي تؤدي إلى إعمال الحقوق والحماية.

وبالمثل، لا تزال الحاجة إلى الإصلاح داخل الحركة السياسية للحركة الشعبية لتحرير السودان تشكل قضية أساسية في إطار المجال السياسي. ومع ذلك، فإن نجاح هذا الإصلاح، ولا سيما التعامل مع توترات الخلافة، يعتمد على وجود مؤسسة سياسية غير عسكرية على المستويات المحلية. وهناك درجة عالية من الوعي السياسي بين جنوب السودان، ولكن هذا لا يتم ترجمته إلى مؤسسات قادرة على الحكم بما يتماشى مع طموحات برنامج يحترم الحقوق واللامركزية وتقديم الخدمات ووجود النمو الاقتصادي. ويحول عدم وجود مؤسسات سياسية وظيفية خارج الهرمية عسكرية والعرقية دون ظهور الطبقة السياسية التي تتجلى قوتها بطرق غير عنيفة وغير عرقية تتبنى أجندة الحكم.

قبول القيود التي تفرضها الجهات الدولية

إن إحداث تغيير بعيد المدى يعني إعادة ضبط التفاعل بين الدولة والمجتمع. وهذا يتطلب مشاركة الجهات الفاعلة الدولية ليس فقط في العمليات على المستوى الوطني، ولكن أيضًا للنظر في شكل السلامة من الأسفل إلى الأعلى والتفاعل الخارجي مع بناء المرونة في رأس المال الاجتماعي. وتحتاج الجهات الفاعلة الدولية أيضاً إلى النظر في كيفية قيام الدعم الدولي في كثير من الأحيان بتقييد القادة المحليين بدلاً من إتاحة المجال لهم لتطوير أجنداتهم الخاصة واستخدام الموارد المتضمنة في العلاقات المحلية لتعزيز القدرة المؤسسية على الصمود. هناك العديد من النقاط التي تؤثر فيها الجهات الفاعلة الدولية على علاقات القوى المحلية، ومع ذلك، لا ترتبط هذه التدخلات المتنوعة بأي طريقة ذات معنى. لإحداث تغيير ذي مغزى، يجب على المجتمع الدولي اعتماد استراتيجية شاملة وشاملة للجهد في جنوب السودان. في عالم مثالي، سيوجد مجتمع المانحين ووكالات الأمم المتحدة وعدد لا يحصى من الجهات الفاعلة الخارجية وغير الهادفة للربح أرضية مشتركة تتضافر حولها جهودهم. وبما أنه من غير المحتمل حدوث ذلك، ستبقى البرامج مجزأة وستفشل في تحقيق أقصى قدر من الفعالية.

لا يتمتع المجتمع الدولي دائمًا بالقدرة أو الاهتمام أو الحوافز للتعاون والتنسيق بشكل وظيفي لتحقيق هدف متفق عليه على نطاق واسع. في جنوب السودان، واجهت الجهات الفاعلة الدولية أيضا صعوبة في جذب واستبقاء موظفين أجانب أكفاء بصورة عالية في جنوب السودان، وينبغي لأي تخطيط للتدخل أن يأخذ في الاعتبار تأثير التناوب في المدى القصير ونقص الموظفين ذوي الخبرة. يجب أن تكون أهداف التدخل متوازنة مع حقائق السياسة العالمية حيث من غير المحتمل أن تصل مستويات التمويل لجنوب السودان مرة أخرى إلى مليارات الدولارات، ويصاحب إرهاق المساعدة إحساس عميق بالفشل في تحقيق نتائج ذات معنى.

يجبر هذا الواقع الجهات الفاعلة الدولية على التفكير بعناية، وبموارد أقل وجذب عدد أقل من الموظفين ذوي الخبرة، حول ما هي المسارات البديلة نحو مستقبل أكثر سلامًا. إن جنوب السودان هو سياق تدخل مخادع، وقد كان تأثير الحرب الأهلية متطرفًا إلى درجة أن أي اعتبارات تتعلق بالاستقرار يجب أن تكون على دراية بمستويات الحاجة القصوى ومستوى الجهد (في الموظفين والأموال) الذي سيكون مطلوبًا فقط للوفاء بالمعايير الإنسانية الدنيا والمحافظة عليها. إن إصلاح القطاع الأمني ​​والجهود الأخرى الرامية إلى تحقيق الاستقرار في البلد يجب أن يكون جزءا لا يتجزأ من هذه الحقائق.

يحتاج اللاعبون الدوليون إلى تبني فهم أكثر منهجية لجنوب السودان حتى يتمكنوا من رؤية أهدافهم الشاملة للحد من العنف ليس فقط من حيث العمليات الرسمية والتكنوقراطية والوطنية، في حين أن هناك حاجة بلا شك للتدخلات على المستوى الوطني، من خلال المراجعة الدفاعية والأمنية الاستراتيجية (SDSR) المقترحة في الاتفاق على حل النزاع في جمهورية جنوب السودان على سبيل المثال، حيث أن هذه الجهود بحاجة إلى أن تستكمل مجموعة من المبادرات على المستوى المحلي بشأن الأمن فضلا عن قضايا أخرى. من خلال ربط التقدم والتمويل بالمعايير المرجعية التي تقدمها الجهات المانحة، فإن التخطيط الوطني لا يتناسب مع واقع البيئات التي قد تكون فيها التحسينات بطيئة وغير متساوية. كما تفشل هذه المعايير في التعامل مع تعقيد السياق الذي غالباً ما تكون فيه العسكرة الفرصة الوحيدة للبقاء للمواطنين. ويعني التركيز الفريد على التدخلات المؤسسية الوطنية والرسمية أن الجهات الفاعلة الخارجية فشلت في تغيير حساب المخاطرة والعنف على المستوى دون الوطني للأفراد والمجتمعات.

البحث عن نهج بديلة

إن اتباع نهج تصاعدي يأتي من الأسفل للتصدي للأمن يجب أن يكون شاملاً في تصميمه وعلى المدى الطويل في نواياه. إن تجنب التركيز على المسار الواحد إما للدعم على المستوى الوطني أو المحلي لا يمكن أن يحدث إلا في شكل من أشكال التماسك الاستراتيجي. هناك حاجة لمناهج متعددة المسارات التي تعمل على المستويين الوطني والمحلي مع نظرية توحيد التغيير ضمن إطار زمني جيلي. ويتمثل التحدي الذي يواجه الفاعلين الدوليين في التخطيط بطريقة موحدة على المستويين الوطني والمحلي في آن واحد بحيث يتم التعامل مع دوافع الصراع الأساسية الطويلة الأجل.

وبالنظر إلى أنه من غير المحتمل حدوث ما ذكر أعلاه، فإننا نحتاج إلى التخلص من الكتيبات المتعلقة بإصلاح القطاع الأمني ​​والبدء في النظر في ماهية المساحات الموجودة في السياق الحالي لنكون قادرين على العمل نحو شكل من أشكال الاقتصاد السياسي الذي يقل احتمال حدوثه. ستطور المراجعة الدفاعية والأمنية الاستراتيجية (SDSR) وثائق وخطط جيدة قد تلقى القبول من قبل بعض النخب (وستخلق أيضًا بعض المفسدين)، ولكن حتى أفضل الخطط الموضوعة على المستوى الوطني تحتاج إلى دعم التغييرات الوظيفية في التجارب الحية للأفراد الذين يتحولون بسهولة جدا نحو العنف. نحن بحاجة إلى العمل من أجل تغيير معايير صنع القرار للأفراد والمجتمعات وإلى البرمجة التي لا تبالغ في تقدير قدرة الشركاء الدوليين على إحداث التغيير. يجب أن تدخل التداخلات بين الثنائيات في جنوب السودان – حضرية – ريفية، حكومية – غير حكومية، تقليدية – رسمية ، وما إلى ذلك – وتبدأ في إعادة صياغة العلاقات المعقدة التي أسفرت عن بنية حاكمة جوهرية متحيزة عرقيا وعميقة. بعض ميزات مثل هذا النهج ستكون على النحو التالي.

البدء في العمل على خطط إعادة الإعمار الخاصة بكل منطقة والتي تدمج التخفيف من حدة النزاع مع دعم سبل العيش. هناك الكثير من الاختلافات بين المناطق الجغرافية تحول دون التوصل إلى أجندة إعادة إعمار وطنية أو إقليمية. يمكن للجهات الفاعلة الدولية البدء في العمل مع الإصلاحيين المحليين في مناطق مختارة للتعامل مع تأثير الحرب ووضع الأسس اللازمة للعودة إلى المدنيين. لا يمكن لأي مبادرة وطنية لنزع السلاح أو التسريح أو إعادة الإدماج (DDR) أن تنجح دون استراتيجيات بديلة لكسب العيش. لقد تأثرت الأصول المحلية – خاصة ملكية الماشية والثروة الحيوانية – بشكل كبير، وتعطلت جميع جوانب نظام السوق وتم تقييد الوصول إليها وأصبحت متحيزة عرقيا. تحتاج العلاقات الوظيفية إلى إعادة بنائها واللامركزية الوظيفية – للتغلب على التهميش –  ولا يمكن أن يحدث ذلك إلا من خلال تغيير أنماط الإنتاج وتراكم الثروة. مع التحول في الاعتبار، يجب على الجهات الفاعلة اعتماد مناهج نظامية للمجتمعات ذات البرمجة التي تركز على تغيير المكونات الوظيفية للاقتصاد السياسي – الأمن والإنتاج والثروة والمعرفة.

الانخراط مع الجماعات المسلحة الأخرى لفهم شكاواهم ومصالحهم. ويمكن أن تؤدي هذه المشاركة إلى تطوير حلول محلية لبعض الصراعات، ولكن من المهم أيضا أن تزيد من المساءلة عن خطط التكامل أو التسريح في المستقبل. ومع تحول المعارضة إلى مجموعة من الفاعلين المجزأة والمفككة، لن تتمكن أية مبادرات وطنية من معالجة المظالم الفريدة. وبدون المشاركة الدولية في حل النزاعات المحلية، يمكن للنخب عقد صفقات تهتم بالدرجة الأولى بالاندماج في جهاز الدولة – كما هو الحال بالنسبة لسياسة “الخيمة الكبيرة” – وليس مع تعزيز جودة الحكم.

إعادة تقييم كيفية توفير التدريب والتوجيه في مجال حقوق الإنسان. على الرغم من حقيقة أن المجتمع الدولي قدم العديد من التدفقات المختلفة للتدريب على حقوق الإنسان لقوات الأمن، إلا أنه لم يكن هناك الكثير من التفكير بشأن الدورات الأكثر فعالية، وما مدى تأثير التدريب على حقوق الإنسان على السلوك الفردي، وأفضل طريقة للبدء في إضفاء طابع مؤسسي على ثقافة داخل الجيش وكل فرد يرفض استخدام القوة المفرطة وغير الانسانية. يجب أن يتضمن التعليم تركيزًا كبيرًا على توفير الدعم النفسي الاجتماعي للجنود والمقاتلين الحاليين بحيث يصبح خيار التسريح يومًا ما خيارًا، حيث سيكون الناس أكثر قبولًا بحياة مدنية ويتجاوزون حد العنف الذي ارتكبوه وشهدوه.

إعادة النظر في دعم سيادة القانون مع التركيز على السجون والمحاكم. وقد جردت هذه المؤسسات من دعم ميزانيتها وفقدت الموظفين والقيادة وأهميتها في الخطاب الوطني. في عام 2017، أضرب القضاة بسبب سوء ظروف العمل. علاوة على ذلك، شهدت مرافق الاحتجاز في جميع أنحاء البلاد تجويع المعتقلين. إن مجرد توفير الغذاء والدواء للسجناء سيكون بمثابة فوز كبير لحقوق الإنسان الأساسية في جنوب السودان. لتعزيز الوصول إلى العدالة، وبالتالي الحد من العنف، يجب أن تكون جهود العدالة المستقبلية جزءا لا يتجزأ من المؤسسات المحلية – سواء كانت دولة أو تقليدية.

إعادة تصور الدعم للجهات الفاعلة المحلية فيما يتعلق بعلاقات القوى المحلية وإمكانية إضفاء الطابع المؤسسي على ممارسات الحوكمة غير العسكرية. فمن اتحادات المتداولين ومنظمي الأسواق وحراس الماشية والمجموعات النسائية إلى الكنائس والمحاكم التقليدية والرؤساء، هناك العديد من سبل الدعم للمؤسسات التي تسبق الدولة وتستمر في تحقيق أغراض سياسية. لقد جاء الدعم الدولي لهؤلاء الممثلين بأشكال متنوعة مع القليل من التأمل حول من وماذا ولماذا – بالإضافة إلى ربط الدعم بكميات البحث الأكاديمي حول هذه المواضيع.

الخاتمة

في حين أن إصلاح قطاع الأمن أمر ضروري للجهود الشاملة للحد من العنف، فإن البيئة السياسية في جنوب السودان تفضل العسكرة على الحكم. يجب ألا ترتكب التدخلات الخارجية نفس الخطأ ويجب أن تسعى إلى تعزيز استراتيجية حوكمة محسّنة تهتم، في جوهرها، بالرفاهية الأساسية وحقوق جميع السودانيين الجنوبيين. وهذا يتطلب أن تكون الجهات الفاعلة الدولية على دراية بالفضاءات التي يمكن اكتسابها من أجل استكشاف فرص الإصلاح المستقبلية. وينبغي أن يكون التركيز على إحداث أي تغيير في الأساس من الضعف الشديد للبدء في تغيير ديناميات النزاع الشاملة. وهذا يعني التعامل مع كيفية إظهار القوة الهيكلية في الاقتصاد السياسي وإعادة العلاقات والممارسات التي تمكن تلك القوة من الظهور باستمرار كعنف. وبينما توجد عوائق كبيرة أمام إصلاح قطاع الأمن، هناك العديد من الأماكن والفرص المتاحة أمام الجهات الدولية الفاعلة من أجل تحقيق تلك الأهداف.

لورين هوتون هي محللة سياسية مستقلة ومستشارة اتصالات استراتيجية.