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Priorités stratégiques de l’Afrique du Sud pour la réforme et le renouveau

South Africans have high hopes that Cyril Ramaphosa will be able to deliver change to systemic state capture. However, sustained reforms in South Africa's most important national institutions are required if those hopes are to be met.

Cyril Ramaphosa swearing in

Photo: GCIS.

Cyril Ramaphosa est arrivé au pouvoir en Afrique du Sud en tant que chef d’un parti et d’un gouvernement profondément divisé entre les réformistes et ceux qui ont un intérêt direct à maintenir des relations enracinées de favoritisme. Sous Jacob Zuma, la corruption et l’abus de pouvoir ont atteint des niveaux alarmants, sapant la confiance du public et coûtant un soutien important à l’ANC au pouvoir. Zuma fait face à 783 chefs d’accusation de fraude dans le cadre d’un contrat d’armement de 1999. Une enquête judiciaire est également en cours pour déterminer de quelle façon les Gupta – riches immigrants indiens ayant des liens étroits avec lui – sont devenus un « État fantôme » influençant les nominations et les révocations des ministres et directeurs d’entreprises publiques à des fins privées.

Le programme de Ramaphosa visant à mettre un terme à l’appropriation de l’État, à extirper la corruption des partis et à instaurer une culture de responsabilité a été approuvé par l’ANC et le gouvernement comme orientations stratégiques de l’Afrique du Sud pour les cinq prochaines années. Mais la mise en œuvre effective d’un programme de réforme global sera une tâche délicate et les enjeux sont élevés. La corruption est désormais le problème social dominant des Sud-Africains, qui sont en colère contre la solidification croissante de la corruption gouvernementale. Quelles réformes sont nécessaires pour remettre l’avenir du pays sur une trajectoire démocratique, responsable et axée sur le service aux citoyens ?

Érosion institutionnelle

Le défi auquel est confronté le processus de réforme en Afrique du Sud celui de la corruption s’est institutionnalisée, une réalité soulignée dans le rapport de 2016 du Protecteur du citoyen, L’État d’appropriation. Au nombre de ces institutions figuraient des organismes du secteur de la sécurité, notamment des organismes d’application de la loi et des membres de la police et de la communauté du renseignement.

L’érosion de ces institutions clés de l’État était systématique et étendue. Pendant des années, les politiciens corrompus ont délibérément affaibli et bafoué ces institutions, les rendant inefficaces et permettant le détournement sans entrave des ressources publiques. Ce système fondé sur le favoritisme était également au cœur du calcul de survie de Zuma en tant que président de l’ANC et de l’État. Compte tenu de la nature systématique de cette érosion, si l’on veut que les efforts visant à remettre l’État sur une trajectoire fondée sur des règles soient couronnés de succès, ces institutions ont besoin de profondes réformes.

Fait important, certaines institutions de supervision du pays ont résisté à la pression de l’exécutif et ont exercé leur rôle de contrôle du pouvoir. Les premiers parmi ceux-ci ont été la magistrature et les organes du chapitre 9. Ces institutions, notamment le Protecteur du citoyen, la Commission des droits de la personne et le Contrôleur général, ont été créées par la Constitution pour protéger la démocratie et sont mandatées pour protéger les citoyens contre les abus commis par le pouvoir exécutif. À leur tour, elles formeront la base de tout futur effort de réforme. Les cibles institutionnelles prioritaires de ces réformes sont les suivantes.

National Prosecuting Authority (NPA)

Autorité nationale des poursuites

L’ANP (« NPA : National Prosecuting Authority »), organisme d’application de la loi d’Afrique du Sud, aura un rôle crucial à jouer dans les efforts pangouvernementaux visant à éradiquer l’appropriation de l’État comme le requièrent les nouvelles orientations stratégiques, mais son engagement à le faire demeure incertain. Ses cinq directeurs les plus récents ont été impliqués dans un scandale : la Cour constitutionnelle a invalidé les mandats de deux d’entre eux ; l’un fait face à des accusations criminelles pour avoir introduit des accusations à caractère politique contre un collègue ; et un autre a quitté son poste après avoir été payé par Zuma pour le faire, une transgression que les avocats du gouvernement ont admise à l’audience.

Son récent  rôle dans l’enquête sur l’appropriation de l’État soulève des inquiétudes quant à la politisation de cet organe. Au lieu d’agir sur la preuve qui lui a été présentée en 2016, elle a cherché à entraver l’enquête en demandant à la Direction des enquêtes criminelles prioritaires (les Faucons (« Hawks »)) d’enquêter sur le ministre des Finances de l’époque, Pravin Gordhan, sur la base de fausses allégations.

Le chemin vers la partialité de l’ANP a été emprunté par des loyalistes de Zuma nommés à des postes clés de l’agence.

L’ANP a agi sous la pression politique partisane après que Gordhan s’est opposé à une proposition sponsorisée par Gupta pour construire des centrales nucléaires qui auraient coûté 148 milliards de dollars – l’équivalent du budget annuel de l’Afrique du Sud. Cependant, la procédure s’est effondré après moins d’une semaine suite à un tollé général.

Le chemin vers la partialité de l’ANP a été emprunté par des loyalistes de Zuma nommés à des postes clés de l’agence. À l’avenir, ses nouveaux dirigeants et ses équipes de gestion devront être sélectionnés sur la base du mérite, plutôt que sur la loyauté partisane. Au fil du temps, cela instaurera des normes et des standards professionnels qui rétabliront l’intégrité de l’institution et amélioreront son efficacité dans la conduite de la longue liste d’enquêtes qui seront nécessaires pour éradiquer la corruption dans l’ensemble du gouvernement. Le Parlement aura également un rôle essentiel à jouer en créant des garanties législatives pour protéger l’indépendance de l’ANP après plus d’une décennie d’intrusion politique de l’exécutif et des membres des partis politiques.

Directorate for Priority Crime Investigation (Hawks)Direction des enquêtes criminelles prioritaires (les Faucons (« Hawks »)

Les Faucons ont été créés en 2009 après la dissolution des Scorpions, une agence d’élite de lutte contre la criminalité,  modelée sur le FBI. Les Scorpions étaient indépendants de la police et de l’exécutif, ce qui a contribué en grande partie à leur succès dans les enquêtes et les 783 accusations de fraude portées contre Zuma et d’autres personnalités. Toutefois, le gouvernement a estimé que les accusations étaient introduites à la demande de l’ancien président Thabo Mbeki pour empêcher Zuma de lui succéder, et l’agence a été dissoute.

Les Faucons ont été placés sous le contrôle direct de la police, une décision que quatre ordonnances de la Cour constitutionnelle ont dénoncée comme violant l’exigence d’indépendance.

Les Faucons ont été placés sous le contrôle direct de la police, une décision que quatre ordonnances de la Cour constitutionnelle ont dénoncée comme violant l’exigence d’indépendance. Comme la Cour l’avait prédit, les Faucons se sont  excessivement politisés, ont souffert d’un leadership médiocre, d’un niveau élevé de corruption et de criminalité dans leurs rangs. Chacun des quatre directeurs des Hawks a été accusé de divers chefs d’accusation de fraude et de corruption. Sous leur gouverne, les taux d’arrestation pour corruption ont chuté de 60% et les taux de condamnation de 83%.

Pour s’acquitter véritablement de leur mandat, les Faucons devront apprendre leur leçon auprès des Scorpions dissous. Les Scorpions, en raison de leur structure unique et de leur indépendance, ont enregistré des taux d’arrestations et de condamnations beaucoup plus élevés et ont obtenu de meilleurs résultats en enquêtant avec succès sur des affaires politiquement sensibles. Ces leçons sont essentielles, étant donné que les réseaux de favoritisme qui se sont développés ces dernières années touchent le gouvernement et le parti au pouvoir.

Logo of the South Africa Police Service (SAPS)Services de police sud-africains

Comme pour l’ANP et les Faucons, les cinq chefs les plus récents de la police ayant dirigé les services de police sud-africains (SPAS (SAPS : « South Africain Police Services ») – qui, en comptant près de 200 000 officiers, sont l’une des plus grandes forces de police au monde – ont été sanctionnés pour des actes criminels, y compris fraude, corruption, entrave à la justice et même meurtre. En 2010, par exemple, le chef de la police de l’époque, Jackie Velebit, a été emprisonné pour avoir accepté des pots-de-vin de la part d’organisations criminelles. En 2011, le Protecteur du citoyen a blâmé son successeur, Bhakti Celé, pour avoir approuvé une location illégale d’un bâtiment de la police. L’année suivante, il a été blâmé pour ne pas avoir mis fin à l’utilisation illégale de fonds publics pour des travaux luxueux dans la résidence privée de Zuma à N’angla. Malgré le fait que Zuma l’ait démis de ses fonctions en raison de cette révélation, Cele est maintenant ministre adjoint de l’Agriculture, des Forêts et des Pêches.

L’affaiblissement des mécanismes de responsabilité est à l’origine de nombreux échecs des SPAS.

Les défis de leadership dans les SPAS sont également reflétés au sein de la force. Un audit du gouvernement en 2013 a révélé que 1 448 officiers en service étaient des criminels reconnus coupables. Ce niveau de criminalité dans le service a permis que des manquements flagrants au professionnalisme persistent. L’affaiblissement des mécanismes de responsabilité est à l’origine de nombreux échecs des SPAS. Le service se vantait auparavant de ses unités anti-corruption dévouées à travers le pays et de 537 groupes de travail travaillant sur toute une variété de crimes et délits.

Revenir à une approche similaire réintroduirait la discipline et le professionnalisme dans l’ensemble du service. Au-delà de cela, les types d’abus des SPAS, de l’ANP et des Faucons sont étonnamment similaires, suggérant des efforts systématiques pour les récupérer et les affaiblir. Des réformes complètes seront nécessaires pour surmonter cet héritage.

Entreprises publiques

Jacob Zuma at an Eskom Expo for Young Scientists in 2013

Photo: GovernmentZA.

En 2017, le gouvernement a admis publiquement que toutes les entreprises publiques sud-africaines avaient été compromises par l’appropriation de l’État. La police a été lente à intervenir en raison de l’ingérence politique partisane – et le fait qu’elle ait été aussi impliquée dans la corruption. En 2017, Prasa, l’agence ferroviaire d’État, a pris la décision sans précédent d’attaquer l’APN et les Faucons en justice pour ne pas avoir enquêté sur une fraude liée à des appels d’offres de plusieurs milliards de rands. L’arnaque à Eskom, le onzième plus grand fournisseur d’énergie au monde, a été d’une telle ampleur que l’Afrique du Sud a subi une série de pannes d’électricité, conçues pour bénéficier à certaines entreprises. Huit autres entreprises publiques, dont South African Airways et les géants de la communication et du transport Telkom et Transnet, font l’objet d’une enquête du Protecteur du citoyen.

De telles monumentales malversations, qui envahissent les secteurs public et privé, soulignent les dangers que présente une application corrompue et politisée de la loi. Cela a permis à l’appropriation de l’État de s’enraciner – expliquant pourquoi les unités d’enquête telles que l’ANP, les Faucons et les SPAS soient ciblées. La réforme de ces institutions et de leurs sous-organismes, ainsi que d’autres organismes d’enquête, devrait être une priorité absolue. Un système de justice pénale responsable serait alors un pivot autour duquel d’autres efforts de réforme pourraient prendre racine et être soutenus.

South African Parliament

Photo: GCIS.

Parliament

Au cours des dernières années, l’Assemblée nationale est devenue progressivement plus encline à protéger le parti que les citoyens. Les partisans de M. Zuma au sein du caucus de l’ANC l’ont protégé contre les sanctions en entravant l’adoption de lois et en sabordant les efforts visant à endiguer une partie des malversations dans le secteur public. Elle a également lancé ses propres enquêtes dans le but de discréditer les enquêtes du Protecteur du citoyen.

Une décision de la Cour constitutionnelle de 2016 a ordonné à Zuma de rembourser une partie de l’argent utilisé pour rénover sa maison personnelle et a critiqué le Parlement pour avoir agi illégalement lorsqu’il l’a innocenté. En outre, en 2017, la Cour a jugé que le Parlement avait manqué à son devoir de demander des comptes au Président et lui a ordonné d’élaborer des mécanismes de destitution.

En tant que premier contrôle sur l’exécutif, l’Assemblée nationale devra revenir à ses anciennes traditions de surveillance rigoureuse pour permettre et soutenir les efforts de réforme actuels et futurs. Les réformes de grande envergure envisagées pour le secteur de l’application de la loi nécessiteront plusieurs mesures législatives pour les protéger des ingérences extérieures, accroître la surveillance et assurer le respect de la loi. Cependant, cela dépendra en grande partie de la capacité des membres à s’élever au-dessus de la politique des partis et à travailler en collaboration pour faciliter l’adoption de cette législation.

Comment aller de l’avant?

La possession citoyenne du processus de réforme devrait être une priorité

Le soutien du public aux réformes de tout le gouvernement a été jusqu’à maintenant la force motrice derrière le changement et continuera d’être central pour les progrès futurs. Les mesures prises pour faire reculer l’appropriation de l’État par la magistrature et les institutions du Chapitre 9 ont été axées sur une pression publique sans précédent et soutenue en faveur d’une culture de la responsabilité. De nombreuses affaires historiques du Protecteur du citoyen ont été lancées par des plaintes de citoyens. Au fil du temps, la demande de responsabilisation s’est développée au Parlement et s’est progressivement étendue à des sections de l’ANC, ce qui a entraîné les événements dramatiques qui ont vu l’éviction de Jacob Zuma. La possession citoyenne du processus de réforme devrait donc être une priorité, car le défi que présente la restauration de la santé de la démocratie en Afrique du Sud va au-delà de l’affiliation politique aux partis et devra être poursuivi pendant des années.

Experts du CESA

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