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La démocratie d’Afrique du Sud est mise à l’épreuve

Par Paul Nantulya

31 May 2017

Peu de pays africains ont la même profondeur de freins et contrepoids institutionnels que l'Afrique du Sud. Pourtant, ceux-ci ont été mis à l'épreuve par les efforts du président Zuma pour élargir les privilèges de l'exécutif. Cet examen évalue la façon dont les structures de responsabilisation de l'Afrique du Sud se développent.

South Africa Constitutional Court

La Cour constitutionnelle sud-africaine à Braamfontein. (Photo: GCIS.)

Tout au long de son mandat, le président Jacob Zuma a présenté des défis uniques pour la démocratie en Afrique du Sud. Il a fait face à un nombre constant d’allégations impliquant le patronage, le blanchiment d’argent, le racket, l’utilisation abusive des ressources de l’État, l’entrave à la justice et l’abus de pouvoir. Au total, 783 accusations ont été portées contre lui devant les tribunaux. Par ailleurs, il a parfois essayé de contourner les contrôles institutionnels du pouvoir exécutif qui définissent les démocraties – défiant efficacement la nature même du système politique de l’Afrique du Sud.

Pravin Gordhan

Pravin Gordhan. (Photo: WEF/Sebastian Derungs.)

Le licenciement du ministre des Finances, Pravin Gordhan, avec son adjoint et ses 10 ministres et sous-ministres en avril 2017 par le président Zuma, symbolise cette tension et a suscité les manifestations les plus importantes de l’histoire de l’Afrique du Sud depuis l’apartheid. Avant son licenciement, Gordhan avait mis en place une série de mesures pour protéger les entreprises d’État contre les ingérences de l’exécutif et pour freiner les dépenses publiques. Fondamentalement, cela consistait à bloquer des projets lucratifs, comme la proposition controversée de construire des centrales nucléaires au coût de 148 milliards de dollars, ce qui équivalait à l’ensemble du budget annuel de l’Afrique du Sud. En conséquence, les observateurs ont spéculé que Gordhan a été évincé parce que la nouvelle réglementation nuirait aux intérêts financiers des alliés du président Zuma.

Ce style de gouvernance hautement personnalisée est bien connu en Afrique. En cela, le respect de la règle de droit est ad hoc et les processus institutionnels sont remplacés par les préférences d’un leader. Ce modèle de gouvernance a longtemps été considéré comme contribuant à la corruption, à l’inégalité et à l’instabilité sur le continent. Cependant, peu de pays africains ont la même profondeur de freins et contrepoids institutionnels que l’Afrique du Sud.

La question essentielle est donc de savoir si les institutions de contrôle de l’Afrique du Sud sont suffisamment solides pour sauvegarder les gains démocratiques que le pays a réalisés depuis que l’apartheid a pris fin en 1994. Ou Zuma réussira-t-il à contourner ces institutions et, avec la fin de son mandat en 2019, laisser un héritage d’impunité que les futurs dirigeants politiques sud-africains pourront exploiter davantage ? Cet examen montre comment les structures de responsabilisation de l’Afrique du Sud sont en train de faire face à ce défi.

Le Défendeur public

Le Bureau du Défendeur public est l’institution qui a été à l’avant-garde des efforts visant à faire respecter la responsabilité du pouvoir exécutif en Afrique du Sud. C’est l’une des neuf « institutions étatiques soutenant la démocratie » mises en place par la Constitution sud-africaine. Mandaté pour enquêter et rechercher des recours pour les abus de pouvoir de l’État, son bureau est censé jouer un rôle central dans la responsabilisation du gouvernement. Cette institution unique a le pouvoir d’ouvrir des enquêtes sur n’importe quelle fonction publique ou agent public, y compris sur le président. Elle est également habilitée à ouvrir des enquêtes à la demande de particuliers, d’organisations et de personnes intéressées. Ses décisions sont juridiquement contraignantes.

En novembre 2012, le Défendeur public de l’époque, Thuli Madonsela, a commencé une enquête sur les améliorations luxueuses à la résidence privée du président Zuma à Nkandla. L’enquête a été achevée en octobre de l’année suivante. Cependant, le gouvernement a cherché à bloquer la publication du rapport, en citant la sécurité nationale. Une cour provinciale a nié la demande et le rapport,  Secure in Comfort (« Sécurisé dans le confort »), a finalement été publié en mars 2014. Il a constaté que Zuma avait bénéficié indûment de la rénovation de 23 millions de dollars, financée par les contribuables, entrainant des appels à rendre une partie de l’argent.

La résidence de Jacob Zuma à Nkandla. (Photo: John A. Forbes.)

La résidence de Jacob Zuma à Nkandla. (Photo: John A. Forbes.)

Dans ce qui semblait être un moyen de jeter le doute sur les résultats du rapport et de contourner sa responsabilité, le président a lancé des enquêtes parallèles supervisées par des alliés du Cabinet, le caucus parlementaire de l’ANC et la police, qui ont toutes disculpé Zuma d’actes répréhensibles.

Dans le même temps, certains alliés du président ont rajouté des attaques verbales contre le Défendeur public – un crime selon la loi sud-africaine. Certaines de ces déclarations ont été retirées après que Madonsela a menacé d’exercer son pouvoir de les poursuivre pour outrage à la Justice. Les législateurs de l’opposition, craignant que les constatations du Défendeur public ne soient ignorées, ont demandé à la Cour constitutionnelle de statuer sur la question. En mars 2016, la Cour a statué que son rapport était contraignant, que le Président avait violé la Constitution en ignorant ses conclusions et qu’il devait rembourser le gouvernement (le Trésor a fixé le montant à environ 600 000 $).

Cette décision a galvanisé l’opinion populaire. Dans une lettre publique, la défunte icône anti-apartheid, Ahmed Kathrada, a exhorté le président à se retirer.

Les enquêtes menées par le Protecteur public sur les actions de la branche exécutive ont démontré que le bureau était une institution résiliente et vitale de la responsabilité en Afrique du Sud.

En novembre 2016, le bureau du Défendeur public a publié un autre rapport spectaculaire, State Capture (« Captation de l’État »). Cette enquête a révélé une corruption à grande échelle du secteur public et des trafics d’influence impliquant, entre autres, la famille Gupta, riches immigrants indiens et ayant de vastes intérêts commerciaux en Afrique du Sud. Zuma, un ami proche des Guptas, et deux ministres qui étaient impliqués dans le rapport ont de nouveau saisi la Cour pour bloquer sa publication. Et encore une fois, la Cour s’est prononcée contre eux. State Capture ordonne à Zuma de nommer une commission d’enquête judiciaire dirigée par un juge désigné par le Président de la Cour constitutionnelle. Le nouveau Défendeur public, Busisiwe Mkwebane, a été un peu plus loin en donnant instruction à l’Autorité nationale des poursuites et à la Direction des enquêtes spéciales du Ministère de la justice d’examiner les crimes possibles.

Les enquêtes menées par le Défendeur public sur les actions de la branche exécutive ont démontré que son bureau était une institution résiliente et vitale de la responsabilité en Afrique du Sud.

Palace of Justice, Pretoria

Siège de la Haute Cour provinciale de Gauteng à Pretoria. (Photo: Lavinia Engelbrecht.)

Le Pouvoir judiciaire

Les efforts du Bureau du Défendeur public ont été soutenus par les tribunaux sud-africains. En particulier, les décisions de la Cour constitutionnelle ont établi des précédents cruciaux en affirmant la nature contraignante des conclusions du Défendeur public. Ceci est conforme à la réputation d’indépendance que le pouvoir judiciaire a établie depuis l’indépendance.

Dans l’affaire Nkandla, le Président de l’Assemblée nationale, qui est également haut dignitaire de l’ANC et un proche allié de Zuma, a soutenu que le Parlement avait exercé son rôle de surveillance constitutionnelle en instaurant sa propre enquête sur la question. La Cour constitutionnelle dans sa décision de mars 2016 a rejeté l’argument, affirmant que les résolutions de l’Assemblée nationale étaient illégales parce que l’ordonnance du Défendeur public était juridiquement contraignante. La Cour a en outre noté que le Défendeur public avait le pouvoir constitutionnel d’ordonner au Président de rembourser certains des fonds utilisés pour la rénovation de Nkandla.

Le maintien cohérent des mécanismes de responsabilité et de transparence du gouvernement a montré que, comme le Bureau du Protecteur public, le pouvoir judiciaire de l’Afrique du Sud est chargé d’agir en tant que contrôle du pouvoir.

Le 5 décembre 2016, l’Alliance démocratique d’opposition a demandé à la Cour constitutionnelle de déclarer que Zuma avait de nouveau violé ses obligations constitutionnelles en omettant de mettre en œuvre l’ordonnance du Défendeur public. Le président a alors demandé à la Haute Cour d’annuler l’ordonnance. Il a également remis en question l’exigence que l’enquête soit dirigée par un juge nommé par le Président de la Cour constitutionnelle et a demandé à la Cour de renvoyer le rapport au Défendeur public pour examen ultérieur. Des jugements sur ces questions sont en suspens.

Deux semaines après le remaniement du Cabinet, la Cour suprême du Cap-Occidental a jugé que l’accord nucléaire était illégal et inconstitutionnel, ce qui a permis de réduire les projets du gouvernement pour aller de l’avant avec le projet controversé sous le nouveau ministre des Finances. Puis, le 5 mai 2017, la Haute Cour d’Afrique du Sud a exigé que Zuma justifie sa décision de remanier le Cabinet, un ordre contre lequel Zuma a demandé l’autorisation de faire appel.

D’autres tribunaux ont également rendu des décisions clés. En juin 2016, la Haute Cour a rejeté un recours interjeté par le Président Zuma pour mettre de côté 783 accusations de corruption contre lui datant de 2009. La décision l’a en outre empêché d’interjeter appel à l’avenir, affirmant qu’aucun autre tribunal ne parviendrait à une conclusion différente fondée sur les faits. Zuma a néanmoins déposé un recours devant la Cour suprême d’appel.

Ce maintien cohérent des mécanismes de responsabilisation et de transparence du gouvernement a montré que, comme le Bureau du Défendeur public, le pouvoir judiciaire de l’Afrique du Sud est chargé d’agir en tant que contrôle du pouvoir.

L’ANC et les partis politiques d’opposition

Dans les démocraties matures, le parti au pouvoir peut servir de première ligne de défense contre les abus puisque les membres du parti se rendent compte qu’ils subiront le prix de leur réputation à long terme pour ces transgressions. En fait, une partie de la clameur publique contre la corruption et les abus de fonction provient de l’ANC lui-même, y compris des hauts dignitaires tels que le vice-président Cyril Ramaphosa, le secrétaire général Gwede Mantashe, le trésorier général Zweli Mkhize et le whip parlementaire Jackson Mthembu. Les partenaires puissants de l’ANC, le Parti communiste sud-africain et le Congrès des syndicats sud-africains, ont également appelé le Président à démissionner. Pendant ce temps, plus de 100 icônes anti-apartheid vénérées de la vieille génération – connues par le public sous le nom de stalwarts (« piliers »), ont recommandé l’établissement d’un dialogue national indépendant pour prendre des mesures correctives. Plusieurs fondations, y compris celles nommées pour Nelson Mandela, Thabo Mbeki, Desmond et Leah Tutu, Albert Luthuli, Helen Suzman, Robert Sobukwe, Jakes Gerwel, FW de Klerk et Ahmed Kathrada, ont uni leurs forces pour créer l’Initiative de dialogue des fondations nationales (NFDI), qui a tenu son premier dialogue le 5 mai 2017.

Malgré ces appels croissants, les mécanismes internes du parti ne semblent pas assez forts pour obliger Zuma à se conformer.

L’ANC centenaire se targue de son propre système de freins et contrepoids qui rend ses dirigeants responsables. En 2008, ces mécanismes ont été invoqués pour écarter l’ancien président Thabo Mbeki du bureau après qu’un tribunal eut constaté que le pouvoir exécutif avait interféré dans une enquête en cours. Cette décision était sans précédent parmi les anciens mouvements de libération. La Commission d’intégrité respectée de l’ANC, organisme qui enquête de manière indépendante et sanctionne les dirigeants errants du parti, a invité Zuma à comparaître devant elle en décembre 2016 dans le cadre de sa gestion des rapports Sécurité dans le confort et Captation de l’État du Défendeur public. Andrew Mlangeni, président de la Commission et pilier de la lutte, a demandé à Zuma de démissionner.

Cyril Ramaphosa

Cyril Ramaphosa. (Photo: Erfan Kouchari.)

Malgré ces appels croissants, les mécanismes internes du parti ne semblent pas assez forts pour obliger Zuma à agir en conséquence. Beaucoup voient cela comme une preuve de la mesure dans laquelle Zuma a coopté des membres et des organes de parti sévèrement affaiblis. L’ANC est divisé alors qu’il se prépare à élire son nouveau président en décembre 2017, les alliés de Zuma se regroupant autour de son ex-femme, Dr Nkosazana Dlamini Zuma, et des politiciens réformistes se ralliant au vice-président Ramaphosa. Ce dernier est également soutenu par le Parti communiste sud-africain et le Congrès des syndicats sud-africains, qui ont rompu avec le leadership de l’ANC pour la première fois depuis la création de leur alliance dans les années 1920.

Compte tenu de l’échec du parti à exercer des freins et contrepoids, beaucoup dans l’aile réformiste semblent avoir mis l’accent sur la convention de décembre comme le meilleur moyen de réviser son leadership. Plus de 4 000 délégués voteront pour plus de 500 dignitaires pour remplir tous les organes du parti dans ce qui est susceptible d’être un moment critique pour l’ANC.

Les partis d’opposition ont, de la même manière, participé aux efforts de contrôle de l’exécutif. Certaines enquêtes importantes sur la corruption et les abus de position de haut niveau ont été déclenchées par des pétitions de l’opposition. L’Alliance démocratique et les Combattants de la liberté économique (EFF) – en général des deux côtés opposés du spectre idéologique – ont continué de faire pression sur Zuma, en conduisant une surveillance rigoureuse de l’Assemblée nationale. De plus, leur franchise a servi à éduquer et à informer le public, car les affaires parlementaires sont largement couvertes par les médias.

Plus récemment, l’EFF a mobilisé d’autres partis, y compris l’ANC, pour entamer des procédures de mise en accusation (la quatrième tentative jusqu’à présent). Les députés de l’opposition ont demandé à la Cour constitutionnelle d’ordonner un scrutin secret, ce qui permettrait aux membres de l’ANC de voter librement sans craindre de renverser le parti. Le vote a été suspendu jusqu’à ce que la Cour statue sur la question. Le leader de l’EFF et ancien membre de l’ANC, Julius Malema, affirme que la révolte au sein des rangs de l’ANC pourrait jeter les bases d’une collaboration bipartite en réalignant les intérêts politiques dans le but de préserver la démocratie sud-africaine.

En bref, l’ANC est aujourd’hui fragmenté, avec un grand nombre de membres soutenant les efforts de Zuma pour contourner les contraintes exécutives. Le parti a donc été incapable de défendre son rôle historique de freiner les abus parmi ses membres.

L’Assemblée nationale

Dans la plupart des pays, la branche législative sert de contrôle institutionnel principal à l’exécutif. Malgré la domination de l’ANC depuis 1994, la branche législative en Afrique du Sud a acquis une réputation d’indépendance et de dynamisme, ce qui la distingue des autres législatures africaines dominées par le parti au pouvoir. Cela s’explique en partie par le système de représentation proportionnelle de l’Afrique du Sud, qui a été délibérément conçu pour accroître la représentation des partis minoritaires et prévenir les super-majorités. L’ANC détient actuellement 249 sièges à l’Assemblée nationale, tandis que l’opposition combinée en contrôle 151. En 2009, une nouvelle protection contre les super-majorités a été établie lorsque le                 « changement d’allégeance » – le changement d’allégeance après les élections – a été interdit. La réputation de l’Assemblée nationale pour un contrôle rigoureux a été renforcée par des enquêtes, des visites à l’étranger et une législation menée par des équipes conjointes de dignitaires du parti au pouvoir et de l’opposition.

Récemment, cependant, cette tradition a cédé la place à des modèles d’esprit partisan et d’acrimonie qui contrastent radicalement avec la pratique parlementaire établie. La décision des députés de l’ANC d’ouvrir une enquête parallèle sur la question de Nkandla pour supplanter l’enquête du Défendeur public est emblématique de cette tendance. En 2016, les députés de l’ANC ont annulé une motion de l’opposition pour créer un comité multipartite pour examiner les résultats du rapport Captation de l’État, arguant que d’autres institutions étaient plus compétentes pour le faire.

Le rôle de l’Assemblée nationale en tant que contrôle indépendant a été encore sapé par une augmentation d’hostilité ouverte lors des délibérations parlementaires. Une partie de cette rancune a conduit à des insultes, à des termes excessifs, à des menaces de violence et même à des bagarres. En février, les législateurs de l’EFF ont interrompu le discours de Zuma sur l’état de la nation, l’appelant « pourri jusqu’au noyau ». Au milieu de la tirade d’insultes échangées dans les couloirs, une première bagarre a éclaté et des gardes de sécurité ont dû être appelés pour éjecter les instigateurs.

Cette confrontation reflète l’incapacité de l’Assemblée nationale à servir de contrôle efficace sur le pouvoir exécutif. Il est également symptomatique de l’atmosphère politique de plus en plus polarisée de l’Afrique du Sud qui a encore alimenté la colère publique.

President Jacob Zuma replies to questions in Parliament. (Photo: GCIS)

Le président Jacob Zuma répond aux questions au Parlement. (Photo: GCIS)

La société civile

La lutte contre l’apartheid a inculqué une forte tradition d’activisme, d’organisation communautaire et de mobilisation politique en Afrique du Sud. La sensibilisation des citoyens à leurs droits et responsabilités est élevée et explique leur capacité à mobiliser la dissidence et à exprimer leurs points de vue.

L’enquête menant au rapport Captation de l’État a été déclenchée par trois plaignants distincts : le chef de l’opposition officielle, un prêtre catholique et un citoyen privé dont l’identité est protégée. Le fait que deux individus sans liens politiques aient cherché une réparation de cette façon souligne l’implication du public dans la politique nationale. Les rapports des médias sont ce qui a en premier amené l’affaire Nkandla à l’attention nationale, et les syndicats ont joué un rôle majeur dans la diffusion de l’information, la promotion du débat public et l’application de la pression.

Le rôle de la société civile en tant que gardien et l’unification des différents groupes d’intérêts sera crucial car l’Afrique du Sud travaille à préserver ses traditions démocratiques.

Le mouvement Save South Africa (« Sauvez l’Afrique du sud »), une coalition nationale d’organisations de la base, de syndicats, d’agences de médias, de petites entreprises, d’éducateurs et d’organisations non gouvernementales, a coordonné de nombreux rassemblements publics, des débats, des actions de protestation et des pétitions qui ont eu lieu depuis que le rapport Captation de l’État a été publié. Il compte parmi ses partisans plusieurs leaders de l’ANC et des leaders anti-apartheid, ce qui indique une confluence d’intérêts dans l’avancement de la responsabilité. Corruption Watch (« Observation de la corruption »), un réseau de lutte de la base contre la corruption, a appuyé les principales demandes constitutionnelles grâce à la recherche, à la collecte d’informations et à l’assistance juridique. Il a participé aux audiences de Nkandla comme amicus curiae, ou ami de la Cour constitutionnelle, et a utilisé cette plate-forme pour diffuser des mises à jour quotidiennes au public.

Le rôle de la société civile en tant que gardien et l’unification des différents groupes d’intérêts sera crucial car l’Afrique du Sud travaille à préserver ses traditions démocratiques. Il fournit également une leçon sur la façon dont les citoyens des démocraties deviennent des participants actifs dans la formation de l’avenir de leur pays.

L’Afrique du Sud est à la croisée des chemins. Bien que certains de ses freins et contrepoids institutionnels résistent vigoureusement au débordement exécutif, d’autres ont été cooptés ou se sont révélés trop faibles. Le résultat de cette lutte reste incertain – et avec elle des implications pour la qualité de la démocratie sud-africaine.

Experts du CESA

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