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Les défis de la réforme en Angola

Alors même que les mises en examen en série des membres du réseau de favoritisme de la famille dos Santos font les gros titres dans les médias, le système politique autoritaire de l’Angola reste largement inchangé.

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Ships moored in the container terminal and port of Luanda. (Photo: Rodger BOSCH / AFP)

Navires amarrés dans le terminal à conteneurs et le port de Luanda en Angola. (Photo: Rodger BOSCH / AFP)

Après que José Eduardo dos Santos ait quitté son poste de président en Angola après 40 ans au pouvoir, son successeur, l’ancien général João Lourenço, a pris ses fonctions en promettant des réformes. Éradiquer la corruption au sein du gouvernement et du Mouvement populaire pour la libération de l’Angola (MPLA) au pouvoir était sa priorité numéro un, « même si les premiers à tomber sont des militants ou même de hauts responsables du parti qui ont commis des crimes ».  Depuis son arrivée au pouvoir en 2017, Lourenço a remanié le bureau politique du MPLA, obtenant une main ferme  sur le parti et, à travers lui, le contrôle du pouvoir exécutif, des forces armées et des services de renseignement. Sa campagne anti-corruption a permis de récupérer plus de 5 milliards de dollars d’actifs pillés. Mais cela annonce-t-il un nouveau départ pour l’Angola et un abandon décisif de la corruption et de l’autoritarisme du passé ? Ou ces réformes s’avéreront-elles être des vitrines visant à garantir la mainmise de Lourenço sur le pouvoir ? Pour acquérir une certaine perspective, le Centre d’études stratégiques de l’Afrique a consulté plusieurs experts indépendants sur l’Angola pour leur analyse.

Défis massifs

Le PIB par habitant de l’Angola de 4 422 en fait une économie à revenu intermédiaire. Pourtant, l’Angola reste un pays de paradoxes. Malgré sa richesse, l’Angola est l’un des pays les plus inéquitables au monde. En 2017, Luanda était la ville la plus chère au monde où vivre, malgré le fait que 75% de la population du pays vit avec moins de 2 dollars par jour.

Sans coïncidence, l’Angola est également considéré comme l’un des pays les plus corrompus au monde, se classant 165e sur 180 pays dans l’indice de perception de la corruption de Transparency International. Les revenus pétroliers représentent 95% de l’économie. Le boom pétrolier et gazier des années 1990 a financé un vaste réseau de favoritisme qui a atteint les plus hauts niveaux du MPLA, du gouvernement et de l’armée et s’est poursuivi tout au long du mandat de dos Santos. Des élites locales et des proches de la famille dos Santos détenaient également des participations dans les mines, le logement, les services et les banques.

« La capture de l’État implique que des particuliers et des entreprises acquièrent une influence indue sur les politiques, les réglementations et la législation dans le but spécifique de s’approprier des ressources publiques à des fins privées ».

Le problème de la corruption en Angola est également enraciné dans la capture de l’État. Alors que la corruption «ordinaire» dépend généralement de l’application sélective des lois en vigueur, la capture de l’État implique que des particuliers et des entreprises acquièrent une influence indue sur les politiques, les réglementations et la législation dans le but spécifique de s’approprier des ressources publiques à des fins privées. Le pillage des deniers publics est ainsi devenu partie intégrante du fonctionnement de l’appareil gouvernemental.

L’avocat sud-africain André Thomashausen, specialiste du droit constitutionnel et rédacteur principal des constitutions angolaise et mozambicaine et conseiller de longue date des deux pays, affirme que la capture de secteurs clés de l’économie angolaise par des intérêts privés « est une caractéristique systémique du néo parti-État non reformé, qui a été reconfiguré dans les années 90 en un État à parti dominant. Toute personne faisant des affaires en Angola ne peut échapper à son emprise. »

Ce problème a été dévoilé lorsque la relation de l’Angola avec Odebrecht, le conglomérat brésilien pesant plusieurs milliards de dollars, a été révélée. Le plus grand employeur privé d’Angola, Odebrecht, est au centre de ce qu’on a appelé « le plus grand scandale de corruption multinationale de l’histoire ». En 2017, un tribunal de New York a infligé à cette entreprise une amende de 2,6 milliards de dollars après qu’elle ait reconnu avoir payé près de 1 milliard de dollars de pots-de-vin aux politiciens, aux régulateurs et aux législateurs en Angola, au Mozambique et dans 10 pays d’Amérique latine sur une période de plusieurs années.

(Photo: Jeso Carneiro)

Ces pots-de-vin ont été offerts aux représentants du gouvernement en échange de lois, politiques et réglementations favorables qui ont canalisé des millions de dollars vers Odebrecht et ses filiales dans un large éventail de secteurs hautement réglementés tels que l’énergie et les services publics. Dans un cas, un haut fonctionnaire angolais a reçu 1,19 million de dollars d’Odebrecht pour élaborer une réglementation qui ferait avancer ses affaires, selon des documents judiciaires. En retour, Odebrecht a obtenu 261,7 millions de dollars de contrats. Dans un autre cas, Odebrecht a versé 8 millions de dollars à un régulateur angolais pour élaborer des procédures d’appel d’offres qui lui ont acheminé de nombreux projets de construction d’une valeur estimée en millions de dollars.

En 2017, le militant angolais des droits humains Rafael Marques de Morais a lancé une campagne pour exiger une enquête publique sur la capture de l’État par Odebrecht en Angola, mais aucune n’a encore été ouverte. « Il y a eu un silence absolu…. Le système judiciaire angolais souhaite que cela disparaisse en raison de l’implication de hauts fonctionnaires », a déclaré Marques de Morais.

Outre la complicité avec des acteurs étrangers comme Odebrecht, le gouvernement angolais a beaucoup emprunté au fil des ans. Bien qu’il soit l’un des pays les plus riches d’Afrique, l’Angola est également l’un des plus endettés, avec un ratio dette / PIB de 91%. Entre 2005 et 2019, l’Angola a emprunté 40 milliards de dollars à la Chine, ce qui représente environ la moitié de sa dette extérieure totale, dont 4,4 milliards de dollars pour soutenir les travaux de l’initiative chinoise une ceinture une route. La gestion de ces dettes sera primordiale pour la reprise économique à long terme de l’Angola.

Optimisme et incertitude

Certaines des promesses anti-corruption de Lourenço ont été tenues, bien que leur efficacité soit inégale. Pendant son mandat, des dizaines de fonctionnaires ont été inculpés pour corruption. De nouvelles lois sur les appels d’offres ont supprimé l’obligation pour les investisseurs étrangers d’avoir un partenaire local, une politique qui a vu les élites locales recevoir des pots-de-vin de la part d’entreprises étrangères en échange d’un accès au marché. Entre 50 et 300 entreprises publiques – sources de programmes généralisés de favoritisme sous le régime dos Santos – ont été marquées pour la privatisation.

« De nouvelles lois sur les appels d’offres ont supprimé l’obligation pour les investisseurs étrangers d’avoir un partenaire local, une politique qui a vu les élites locales recevoir des pots-de-vin de la part d’entreprises étrangères en échange d’un accès au marché ».

En outre, Lourenço a cherché à remplacer certains fonctionnaires en service à des postes essentiels à la mise en œuvre des réformes et à les remplacer par des cadres plus jeunes et plus diversifiés. « Il a pris des risques en nommant des femmes en début de carrière à des postes clés de réforme », explique Alex Vines de Chatham House. « Cela peut être payant, mais ces femmes technocrates et intelligentes devront rapidement obtenir des résultats car une ancienne génération d’élites du MPLA s’est retrouvée dépassée et est mécontente ».

En septembre 2018, Marques de Marais a fait remarquer qu’il donnerait au président angolais une note de « 8 sur 10, simplement parce qu’il a hérité d’un pays où la corruption était tellement enracinée, tellement institutionnalisée, qu’elle est devenue l’institution elle-même ».

Mais Thomashausen prévient que les campagnes de lutte contre la corruption pourraient simplement être un moyen « d’effacer l’ancienne élite corrompue pour faire la place à une nouvelle». Jon Shubert, auteur de Working the System: A Political Ethnography of the New Angola, a suggéré que les réformes économiques de l’Angola ont eu peu d’impact et pourraient en fait causer plus de tort que de bien. « Les recettes prescrites par le Fonds monétaire international, telles que l’introduction de taxes sur la valeur ajoutée en juillet 2018, pourraient avoir le plus d’impact sur les classes les plus pauvres et moyennes ».

Les mesures visant à obliger les responsables à rendre des comptes ont également eu des critiques mitigées. Le fils de l’ancien président, José Filomeno dos Santos, qui dirigeait le fonds souverain d’Angola, est poursuivi pour blanchiment d’argent. Sa sœur Isabel, la femme la plus riche d’Afrique, a été limogée à la tête de Sonangol, la compagnie pétrolière d’État pesant plusieurs milliards de dollars. Un sort similaire a frappé Valter Filipe da Silva, ancien directeur de la banque centrale angolaise. Il est maintenant devant le tribunal pour essayer d’expliquer comment 500 millions de dollars ont été transférés du Trésor vers un compte privé britannique au cours des dernières semaines du gouvernement dos Santos.

Cependant, Shubert a remis en question d’autres décisions, telles que l’insistance du gouvernement à ce que l’Angola, plutôt que le Portugal, juge Manuel Vicente, ancien vice-président de l’Angola et patron de Sonangol. Vicente aurait donné un pot-de-vin de 850 000 de dollars à un magistrat portugais  pour suspendre une enquête sur ses relations au Portugal. Cependant, des questions demeurent quant à savoir si les tribunaux angolais lui demanderont des comptes, car lui et d’autres initiés de dos Santos continuent d’exercer une influence considérable sur les institutions gouvernementales. « Cela montre le poids constant des anciens réseaux », a expliqué Shubert.

« Le pouvoir… a été personnalisé autour de la personne de dos Santos au lieu d’être institutionnalisé, et il a fonctionné à travers des hiérarchies informelles de loyauté personnelle, dont certaines se maintiennent ».

De plus en plus, ces initiés dénoncent ce qu’ils considèrent comme des « attaques coordonnées » contre eux. En janvier 2020, Isabel dos Santos a accusé Lourenço d’avoir orchestré une purge des associés de son père, laissant entendre qu’elle se défendrait en se présentant aux élections présidentielles en 2022. C’était en réponse au gel par le gouvernement de ses avoirs en Angola et en annonçant que les autorités utiliseraient « tous des moyens possibles » pour la ramener au pays pour rendre compte de sa fortune estimée à 3 milliards de dollars. La sœur d’Isabel, Welwitschia dos Santos, autrefois une puissante parlementaire du MPLA, a fui le pays en mai 2019 au milieu des menaces présumées des services secrets angolais. Elle a par la suite été suspendue du Parlement. Pendant ce temps, son frère, José Filomeno dos Santos, a été jugé en décembre 2019 pour avoir siphonné 1,5 milliard de dollars sur le Fonds souverain d’Angola.

Les campagnes anti-corruption de l’Angola sont politiquement sélectives, dit Vines, et sensibles à l’opinion publique. « Les cas très médiatisés comme contre le fils de dos Santos étaient populaires parmi la classe moyenne. L’emprisonnement de l’ancien ministre des Transports, Augusto Tomás, a fait bon effet. Mais ce processus est politique et les alliés du président, comme Manuel Vicente, n’ont pas été soumis à un tel examen. Bien que ces enquêtes soient légitimes, une concentration excessive sur la poursuite des alliés de dos Santos pourrait se retourner et être considérée comme une chasse aux sorcières ».

Justin Pierce, de l’Université de Cambridge, a déclaré que le système politique autoritaire de l’Angola pourrait compromettre la durabilité des réformes à long terme. « Précisément parce que le pouvoir était tellement centralisé sous dos Santos, Lourenço a pu faire beaucoup de choses rapidement…Le pouvoir… a été personnalisé autour de la personne de dos Santos au lieu d’être institutionnalisé, et il a fonctionné à travers des hiérarchies informelles de loyauté personnelle, dont certaines se maintiennent ».

La face et le contenu des réformes

Les reformes politiques entreprises par le se sont avérées plus lentes. Lourenço a rejeté les appels à réviser la Constitution pour limiter les pouvoirs présidentiels. Ses réformes de la justice pénale se limitent à la récupération des avoirs volés et ne parviennent pas à rendre le pouvoir judiciaire indépendant de l’exécutif, une exigence clé des militants de la société civile angolaise. Pendant ce temps, le gouvernement n’a pas cédé à la pression du public pour dissoudre l’Organisme de réglementation des communications sociales angolais extrêmement impopulaire, la branche du MPLA qui surveille tous les médias.

L’analyste angolais Peter Fabricius se demande si le MPLA, l’un des plus anciens mouvements de libération, abandonnera son emprise sur la politique et la société angolaises. Il a averti que l’Angola pourrait suivre une tendance où de nouveaux chefs de partis de libération tels que le tanzanien John Magufuli, Emmerson Mnangagwa du Zimbabwe, et Filipe Nyusi du Mozambique ont lancé des campagnes anti-corruption populistes mais ont gardé un verrou sur l’espace démocratique.

João Lourenço at a rally of the MPLA.

João Lourenço lors d’un rassemblement du MPLA. (Photo: Eu sou João Lourenço)

Fabricius fait remonter cette tendance émergente aux politiques adoptées par le MPLA et d’autres mouvements de libération au pouvoir lors du sommet des anciens mouvements de libération (FLM) de l’Afrique australe de 2016. Le rapport du sommet intitulé « Guerre avec l’Occident », décrit comment la corruption endémique « porte gravement atteinte à l’image des FLM » et appelle les membres à « déraciner la corruption pour protéger les partis révolutionnaires ». De manière révélatrice, le rapport note également que la principale menace à laquelle font face les mouvements de libération de l’Afrique est « un changement de régime inspiré de l’extérieur qui œuvre avec les partis d’opposition et la société civile ». Fabricius ajoute qu’ « il est clair que le FLM a été conscient depuis quelque temps du danger posé par la corruption qui menace son pouvoir et a juré de s’en débarrasser. Il est difficile de dire si cela explique la nouvelle brise qui souffle sur la région et représente un tournant vers une véritable démocratie ».

« C’est révélateur », a déclaré Ricardo Soares de Oliveira, auteur de Magnificent and Beggar Land: Angola since the Civil War. Le modèle de réforme chinois et les purges anti-corruption en cours ne prévoient pas, à son avis, de desserrer l’emprise du parti sur le pouvoir. Au contraire, il s’agit d’un « moyen de parvenir à une fin : un moyen de maintenir le parti au pouvoir », une stratégie reprise dans le document de politique du FLM.

« Nous ne pouvons pas exclure que le gouvernement de Lourenço puisse à l’avenir prendre une tournure plus autoritaire s’il le jugeait nécessaire », a averti Justin Pierce. De nombreux membres de la société civile angolaise partagent sa préoccupation. L’avocat des droits humains, Zola Bambi, prévient que Lourenço pourrait être tenté de remplacer la soi-disant « kleptocratie de dos Santos » par une nouvelle de sa propre fabrication.

À quoi ressembleraient des réformes de grande envergure ?

« L’Angola a un besoin urgent d’un gouvernement responsable et plus efficace », déclare Vines. « Les institutions restent faibles et vulnérables, et la concentration du pouvoir à la présidence les rend sujettes aux abus, surtout si les réformes échouent et que le président se lance sur une voie plus autoritaire ». Les dirigeants de la société civile ont appelé à la dépolitisation des Cours Suprême et Constitutionnelle, du Bureau du Médiateur et de l’Assemblée nationale. Bien que leur indépendance soit garantie par la constitution, ils sont occupés par des loyalistes du MPLA depuis des décennies. Les organisations de la société civile angolaise continuent également de faire pression pour l’ouverture de l’espace médiatique et la réforme des services de sécurité fortement politisés de l’Angola. « Les officiers plus jeunes et plus professionnels devraient avoir une chance », explique Thomashausen. « Il pourrait également être nécessaire de créer une Commission nationale de réhabilitation politique, similaire au processus de la Commission sud-africaine de la vérité, pour inculquer une nouvelle éthique de responsabilité ». De nombreux Angolais conviennent qu’il n’y a pas d’alternative significative aux réformes sérieuses pour l’avenir. Pour qu’elles soient durables et percutantes, elles doivent cependant s’inscrire dans un processus de démocratisation plus large qui rompra de façon décisive avec le passé.

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