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Entre réformer ou poursuivre sur la même lancée, l’Union africaine hésite

L’Union africaine devra surmonter un manque de volonté politique et relever des défis structurels afin de réagir efficacement aux crises de sécurité sur le continent, conformément à sa mission fondatrice.

Un sommet à l'Union africaine à Addis-Abeba, en Éthiopie.

Un sommet à l’Union africaine à Addis-Abeba, en Éthiopie. (Photo: Department of State)

La capacité de l’Union africaine à réagir efficacement aux crises politiques a été entravée par des problèmes institutionnels qui existaient bien avant sa création en 2002 pour remplacer l’Organisation de l’unité africaine (OUA). Destinées à remédier à certaines insuffisances de l’OUA, les réformes qui ont jeté les bases de l’UA étaient basées sur les conclusions d’un groupe spécial de l’OUA qui a enquêté sur les circonstances du génocide de 1994 au Rwanda, les raisons pour lesquelles la communauté internationale n’a pas agi plus tôt et les lacunes institutionnelles qui ont finalement empêché une réponse cohérente de l’OUA et des Nations Unies.

En réponse aux conclusions du groupe spécial, la nouvelle UA entreprit trois réformes majeures.

Premièrement, elle a privilégié la « non-indifférence » au principe de « non-intervention » de l’OUA. La nouvelle organisation adoptait ainsi la doctrine de la responsabilité de protéger (R2P), qui affirme que la souveraineté n’est pas un privilège mais une responsabilité et que les États ne peuvent pas l’invoquer pour se protéger d’une enquête sur les crimes commis contre leurs citoyens. En effet, dans de telles situations, d’autres États sont obligés d’intervenir. Ce concept a été intégré à l’article 4 (h) de l’Acte constitutif de l’UA.

Deuxièmement, elle a mis en place plusieurs nouvelles institutions sensées être plus efficaces que leurs prédécesseurs. Il s’agissait notamment de la Commission de l’Union africaine (CUA), qui gère les activités quotidiennes et emploie principalement des professionnels, contrairement au Secrétariat général de l’OUA, qui était dominé par des personnalités politiques. Le Parlement panafricain et le Conseil économique, social et culturel (ECOSOCC) ont également été créés. Les deux institutions jouent un rôle dans les initiatives de prévention et de gestion des conflits de l’UA.

Le centre de conférence et le complexe de bureaux de l'Union africaine à Addis-Abeba, en Éthiopie.

Le centre de conférence et le complexe de bureaux de l’Union africaine à Addis-Abeba, en Éthiopie. (Photo: Maria Dyveke Styve)

L’ECOSOCC est constitué d’organismes de la société civile de chacune des cinq régions de l’UA et de la diaspora africaine. L’ECOSOCC associe l’Union africaine aux questions de paix et de sécurité par l’intermédiaire de ses comités de paix et de sécurité et des affaires politiques. Il effectue également des visites dans les pays en conflit, prépare des rapports et des analyses sur les situations de conflit et discute directement avec les parties en conflit. L’organe décisionnel de de l’ECOSOCC, l’Assemblée générale, adopte parfois des positions différentes de celles de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement. Le Parlement panafricain, dont la composition reflète la composition des 54 législatures africaines, mène des missions d’enquête, joue le rôle de médiateur et participe aux délibérations et décisions de l’organisation en matière de paix et de sécurité. Son comité spécialisé sur la coopération, les relations internationales et le règlement des conflits travaille de manière autonome par rapport aux autres organes de l’UA.

Troisièmement, de nouveaux protocoles ont été mis en place pour faire respecter les normes éthiques. Adoptée en janvier 2007, la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance prévoit par exemple des mesures punitives à l’encontre des personnes qui refusent de quitter le pouvoir après avoir été vaincues aux élections ou qui cherchent à réviser la Constitution et les lois pour rester au pouvoir. La Charte est entrée en vigueur en tant qu’instrument juridique en 2012, après que 15 pays l’ont ratifiée. La Charte a maintenant été ratifiée par 32 pays et signée par 46.

Près de deux décennies après la création de l’UA, cependant, nombre de ces réformes n’ont pas encore été mises en œuvre de manière significative. De ce fait, l’UA est toujours handicapée par les mêmes faiblesses institutionnelles qui avaient entravée l’OUA. Dans un nombre croissant de cas, les membres ont également ouvertement sapé et défié les résolutions de l’UA. L’impuissance de l’UA face aux situations en RDC, au Burundi et au Soudan du Sud entre autres crises, montre que les réformes institutionnelles destinées à remédier aux problèmes du passé n’ont pas encore produit leurs fruits.

Volonté politique

La volonté politique reste le facteur central pour répondre efficacement aux crises auxquelles l’UA est confrontée. Lorsque le leader autoritaire gambien Yahya Jammeh a refusé de quitter ses fonctions après sa défaite aux élections de 2016, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a nommé une équipe de négociation co-présidée par l’ancien président ghanéen John Dramani Mahama, le président Muhammadu Buhari du Nigéria, la présidente du Libéria, Ellen Johnson Sirleaf, et le président Macky Sall du Sénégal, qui ont tous été des leaders de l’opposition de longue date avant de prendre fonction lors d’élections démocratiques. Leur expérience les a prédisposés à défendre des solutions démocratiques sans protéger un collègue en fonction. En tant que tels, leur implication a conféré une crédibilité considérable à la décision d’approuver le recours à la force qui a finalement mis fin au régime de Jammeh. La CEDEAO a utilisé un modèle d’intervention  similaire en Côte d’Ivoire en 2011, qui a finalement contraint Laurent Gbagbo à quitter le pouvoir après avoir refusé de se retirer après sa défaite électorale.

L’expérience de l’Afrique de l’Ouest n’a généralement pas été reproduite dans d’autres communautés économiques régionales. Les efforts de médiation menés par l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) se sont souvent concentrés sur la protection de leurs collègues. La crédibilité douteuse de certains de ces dirigeants en ce qui concerne le respect des dispositions constitutionnelles et le partage du pouvoir a contribué à amenuiser les chances de succès dans le règlement de ces différends – souvent provoqués par le non-respect de la limitation des mandats.

A meeting of foreign ministers from IGAD member states, with representatives of the European Union. (Photo: EEAS)

Une réunion des ministres des Affaires étrangères des États membres de l’IGAD, avec des représentants de l’Union européenne.(Photo: EEAS)

Un certain nombre de dirigeants sont opposés aux décisions qui pourraient créer un précédent permettant à l’UA d’intervenir dans leurs propres pays. Les dirigeants qui cherchent à éviter la censure invoquent systématiquement cette préoccupation afin de miner la détermination des pays de la région à préparer une réponse.

En RDC, des preuves de manipulation systématique dans le scrutin qui a amené le président Felix Tshisekedi au pouvoir en janvier 2019 ont terni la première transition pacifique du pays. La Conférence épiscopale des évêques catholiques congolais a présenté un décompte indépendant corroboré par la divulgation de documents de la commission électorale congolaise qui prouvait que les résultats provisoires du gouvernement avaient été manipulés.

Les responsables des élections peu avant l'annonce des résultats des élections en RDC, le 10 janvier 2019.

Les responsables des élections peu avant l’annonce des résultats des élections en RDC, le 10 janvier 2019. (Photo: Radio Okapi)

Munis des preuves de fraude, les chefs d’État et de gouvernement de l’UA ont appelé à la suspension de l’annonce des résultats définitifs, invoquant « des doutes sérieux sur la conformité des résultats provisoires ». L’UA avait également lancé des pourparlers pour amener les parties à une solution qui respecterait l’intégrité du processus électoral et permettrait à la prochaine administration du Congo de commencer sur une base démocratique solide. Moins de 48 heures plus tard, toutefois, certains membres ont court-circuité la position de l’UA en prenant leurs distances par rapport à la décision. La SADC a ensuite retiré son appel initial pour un recomptage. Enhardi par ce changement, le gouvernement de la RDC a rapidement ignoré la position de l’UA, l’accusant d’ingérence. Peu de temps après, d’autres pays ont annoncé qu’ils soutenaient les résultats des élections, même ceux qui avaient initialement soutenu l’Union africaine pour critiquer le processus électoral.

En dépit de ces manifestations de manque de volonté politique, un certain nombre de gouvernements africains continuent de défendre le programme de réformes de l’UA, bien que le régime de la majorité des deux tiers de l’UA ne les relègue au statut de minorité. De plus, l’UA ne publie pas les procès-verbaux de vote de ses membres, ce qui obscurcit davantage le soutien apporté aux réformes de l’UA.

Défis structurels

Les problèmes de l’UA sont aggravés par le rôle prépondérant joué par la Conférence des chefs d’État et de gouvernement vis-à-vis d’autres organes. Sur le papier, des organismes tels que la CUA sont sensés favoriser une prise de décision plus technocratique et fondée sur des éléments concrets. Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) a été conçu pour être institutionnellement indépendant afin de garantir que ses fonctions ne soient pas politisées.

Parmi celles-ci figurent l’instauration de sanctions et la recommandation d’interventions dans les États membres en vue de pour protéger les droits de l’homme et de prévenir les atrocités de masse. Le CPS jouit d’une indépendance dans l’identification des points de son ordre du jour, auquel aucun État membre ne peut s’opposer, y compris ceux susceptibles de s’immiscer dans le processus. Cependant, dans la pratique, les responsabilités du CPS, de la CUA et de l’Assemblée des chefs d’État ne sont pas clairement définies, ce qui entraîne une confusion et un chevauchement des responsabilités. En général, lorsqu’un consensus se dégage sur une question, le CPS prend la tête et l’Assemblée se place à l’arrière-plan. Toutefois, en l’absence de consensus, l’Assemblée a tendance à annuler les décisions du CPS, ce qui la compromet autant que d’autres institutions indépendantes. La hiérarchie et le rôle de la CUA dans la prise de décision sont également peu clairs. Son efficacité dépend en grande partie de l’initiative de son président et du degré de consensus – ou d’absence de consensus – sur une question particulière soumise à l’Assemblée.

Le président burundais Pierre Nkurunziza

Le président burundais Pierre Nkurunziza

L’engagement de l’UA au Burundi montre à quel point ce manque de clarté affecte la cohérence et l’efficacité de l’organisation dans la résolution des conflits. Lorsque la crise a commencé à apparaître en avril 2015, le CPS, avec le soutien de la CUA, a adopté une position proactive en se réunissant tous les mois et en publiant des résolutions énergiques faisant pression sur l’Assemblée pour qu’elle agisse. En réponse aux massacres perpétrés par les forces de sécurité et les milices qui soutenaient le dirigeant burundais Pierre Nkurunziza en décembre 2015, le CPS a décidé de déployer une force de protection civile de 5 000 hommes. La CUA a invoqué l’article 4 (h) qui permet une intervention sans le consentement du gouvernement hôte et a donné au Burundi 96 heures pour accepter la force. Cependant, cette détermination s’est évaporée après que certains membres aient affirmé qu’ils n’avaient pas été « correctement informés par leurs représentants ». D’autres ont accusé la CUA et le CPS d’avoir outrepassé leurs compétences. Des pays comme la Tanzanie et l’Afrique du Sud qui avaient initialement souscrit à la décision du CPS ont ensuite exprimé des réserves, érodant encore plus le consensus et sapant la décision d’intervention. La tentative d’invoquer l’article 4 (h) a été attaquée par plusieurs dirigeants aux références démocratiques douteuses, emmenés par Yahya Jammeh, le dirigeant autoritaire de la Gambie à l’époque, qui avait beaucoup bataillé pour un revirement de politique. D’autres encore ont affirmé avoir été induits en erreur par les reportages des médias occidentaux qui exagéraient la gravité de la crise.

Pour sa part, le représentant spécial de l’UA pour les Grands Lacs avait déclaré à la presse que celle-ci « n’avait jamais eu l’intention d’intervenir » et que l’idée était simplement « inimaginable ». Le gouvernement burundais, encouragé par la confusion, a mis en garde l’UA, menaçant d’attaquer les troupes de l’UA si elles étaient déployées au Burundi. Après la rétractation de l’Ouganda en raison de cette menace, le plan de déploiement fut abandonné et le fossé qui séparait l’Assemblée des autres organes est devenu évident.

Les dirigeants de la société civile burundaise ont réagi avec colère face au revirement de l’UA, nombre d’entre eux y voyant une trahison des missions de l’UA.

La crise burundaise s’est par la suite aggravée, faisant plus de 2 000 morts, près d’un demi-million de personnes déplacées et accroissant l’instabilité régionale. L’économie est entrée en récession, chutant  de 7,2%. La Commission d’enquête des Nations Unies sur le Burundi et la Commission des droits de l’homme et des peuples de l’UA ont documenté de nombreux crimes contre l’humanité commis par des acteurs étatiques depuis 2015. La Commission des droits de l’homme et des peuples a publié une déclaration en novembre 2018 condamnant les crimes et appelant les États membres à intensifier leurs efforts pour résoudre la crise. Pendant ce temps, Pierre Nkurunziza conserve le pouvoir, non seulement dans le cadre de son troisième mandat – la décision qui a précipité la crise en 2015 – mais avec le projet d’y rester indéfiniment.

Au cœur de la paralysie de l’UA se trouve une tension entre le bras politique de l’organisation et son bras technique.

Le manque de volonté politique des dirigeants régionaux d’invoquer la responsabilité collective de l’UA en matière de sécurité face aux crises politiques montre que l’engagement en faveur de la « non-indifférence », principe fondateur de l’UA, s’est estompé. De même, l’engagement en faveur de la protection des civils a diminué – et avec lui la crédibilité et la pertinence de l’UA.

Au cœur de la paralysie de l’UA se trouve une tension entre le bras politique de l’organisation (les dirigeants qui se réunissent et votent les décisions prises lors de sommets biennaux) et son bras technique (la CUA). Des organismes tels que le CPS, l’ECOSOCC et le Parlement panafricain ont le potentiel pour jouer un rôle plus influent au sein de l’UA. Cependant, ils restent effectivement des organes consultatifs et n’ont que peu d’influence sur les décisions de l’exécutif. En principe, le Parlement panafricain est habilité à élaborer une législation contraignante pour les gouvernements africains. Pourtant, un seul pays, le Mali, a ratifié son protocole spécial lui conférant tous les pouvoirs législatifs. Des problèmes similaires entravent le fonctionnement de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples. La ratification de son protocole a pris 16 ans. Même dans ce cas, seuls 30 pays africains sont membres et sur ce nombre, 6 seulement acceptent son pouvoir de réception des plaintes de citoyens. En outre, l’Assemblée a placé les hauts fonctionnaires et les chefs d’État hors de la compétence de la Cour, compromettant ainsi sa mission essentielle de lutte contre l’impunité, de redevabilité et de protection des civils.

De la nécessité de réexaminer les arguments en faveur d’une réforme

Sous l’impulsion du président rwandais Paul Kagame, la dernière initiative de réforme de l’UA a été lancée en 2016. Son rapport final résumait le dilemme suprême : « En ne suivant pas de manière systématique la mise en œuvre des décisions que nous avons prises, nous avons envoyé le message qu’elles n’avaient aucune importance. En conséquence, notre organisation est dysfonctionnelle,  les États membres y accordent peu de valeur, les partenaires mondiaux y trouvent peu de crédibilité et nos citoyens n’ont pas confiance en elle. » Le rapport a fait quatre recommandations générales :

  1. Réduire à quatre les priorités onéreuses de l’UA : paix et sécurité, affaires politiques, intégration économique et représentation internationale ;
  2. Réformer les institutions de l’organisation pour concrétiser ces priorités ;
  3. Prendre des mesures pour atteindre l’autosuffisance financière;
  4. Gérer l’UA de manière efficace et efficiente.

Plusieurs propositions spécifiques ont été présentées pour soutenir ces réformes. Au sommet de la liste se trouve la recommandation de restaurer l’indépendance de la CUA. Cela implique de permettre au président de la Commission de nommer les adjoints et les commissaires et de procéder à un examen approfondi du CPS, ainsi que des organes judiciaires et législatifs, en vue de les rendre plus autonomes.

Lors du Sommet de l’UA de novembre 2018, les dirigeants se sont montrés favorables à la réduction des priorités de l’UA et à la rationalisation de ses opérations. Cependant, ils ont rejeté les recommandations sur le renforcement de la Commission de l’UA.

L’absence de consensus sur les réformes révèle un fossé majeur entre les chefs d’État africains et les experts en matière de paix et de sécurité.

Certains membres de la SADC ont affirmé qu’ils n’avaient pas été consultés pendant les deux années de délibérations et ont diffusé une note exprimant leur désapprobation. Même la proposition faite aux pays d’imposer une taxe de 0,2% sur les importations afin de renforcer l’indépendance financière de l’UA s’est heurté à une résistance considérable. Néanmoins, plusieurs pays ont fait pression pour l’adoption de ces réformes. En outre, ils se sont engagés à poursuivre leurs efforts pour maintenir ces propositions à l’ordre du jour de l’Union africaine. Certains représentants du Parlement panafricain et de l’ECOSOCC continuent de travailler avec les membres de l’UA qui soutiennent les réformes et font pression sur un grand nombre d’États membres de les adopter. L’absence de consensus sur les réformes révèle un fossé majeur entre les chefs d’État africains et les experts en matière de paix et de sécurité. L’expérience de l’OUA et de l’Union africaine montre que de telles réformes sont nécessaires de toute urgence pour que l’architecture de paix et de sécurité en Afrique joue un rôle concret. En effet, la logique de la transition de l’OUA à l’UA sera compromise si les réformes ne progressent pas.

Cependant, l’UA ne peut être aussi forte qu’autant que ses membres le souhaitent. Le rapport Kagamé de l’UA indique que « la réforme ne commence pas avec la Commission. Cela commence et se termine avec les dirigeants, qui doivent définir les bonnes attentes et le bon tempo. » Il prévient toutefois que « le coût de l’inaction sera supporté par nos citoyens et sera mesuré en vies raccourcies et en ambitions frustrées ».