Rapport d'analyse N° 8 : Frontières en évolution : La crise des déplacements de population en Afrique et ses conséquences sur la sécurité

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Les stratégies actuelles sont insuffisantes

Par Wendy Williams

13 décembre 2019

Pour de nombreux gouvernements de pays d’origine des migrants africains, l’exode, dans la plupart des cas, de jeunes hommes valides qui composent la majorité des migrants économiques, peut sembler être une soupape de décompression par rapport aux crises politiques potentielles en raison du chômage, de la surpopulation urbaine et d’autres préoccupations socio-économiques. De plus, les migrants qui réussissent à trouver un emploi dans un autre pays envoient de l’argent chez eux. Les données de la Banque mondiale révèlent que les transferts de fonds effectués par les migrants peuvent constituer une part importante du PIB d’un pays.

Cependant, comme indiqué précédemment, le déplacement des populations peut entraîner une multitude de problèmes de sécurité imprévus, y compris pour le pays d’origine. En outre, certains pays connaissent des vagues de déplacement forcé récurrentes en raison de conflits en cours. En effet, ces crises politiques non résolues sont exportées chez leurs voisins. Ces voisins et les acteurs internationaux ont utilisé, avec des effets mitigés, diverses méthodes pour faire face aux afflux massifs de populations vulnérables traversant leurs frontières.

L’Union Africaine : Un historique de bonnes intentions mais de mise en œuvre incohérente

Depuis la vague des indépendances des années 1960, l’Organisation de l’unité africaine (OUA), aujourd’hui devenue l’UA, avait envisagé la libre circulation des personnes comme étant essentielle à l’intégration socio-économique du continent. Cependant, la majorité des États de l’UA ont tardé à adopter des mesures concrètes pour faire de cette intégration une réalité.

En 1991, l’OUA a voté le Traité d’Établissement de la Communauté économique africaine – communément appelé Traité d’Abuja – qui définit le cadre pour une communauté économique à l’échelle du continent, y compris la libre circulation des personnes. En 2006, reconnaissant qu’ « une migration bien gérée peut avoir un impact positif important sur le développement des pays d’origine et générer des avantages considérables aux pays hôtes, alors qu’une migration mal gérée ou non gérée est susceptible d’engendrer de graves conséquences négatives pour le bien-être des États et des migrants, y compris un effet potentiellement déstabilisateur sur la sécurité nationale et régionale », l’UA s’est réunie à Banjul pour adopter une politique migratoire que les pays africains pourraient intégrer, adapter ou utiliser pour orienter leurs priorités nationales et régionales en matière de migration 42. Le cadre de cette politique a abordé un large éventail de questions relative à la migration en Afrique : migration de la main d’œuvre, migration irrégulière, déplacement forcé, migration interne, collecte de données sur la migration, gestion des frontières, migration et développement et coopération interétatique et interrégionale. Bien que global, le cadre était non-contraignant et seuls quelques gouvernements ont utilisé, tels que prévus, les éléments qui y sont évoqués.

« Les crises politiques non résolues sont externalisées chez leurs voisins. »

À leur crédit, les 15 membres de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et les 6 membres de la Communauté des États de l’Afrique de l’Est (CAE) ont établi respectivement en 1979 et en 1999, le droit de leurs citoyens à l’entrée, au séjour et à l’établissement dans tout autre pays de leurs régions respectives tant que ceux-ci possèdent des documents prouvant leur nationalité. D’ailleurs, la région Ouest africaine accueille 44% des quelques 12,1 millions de migrants économiques du continent.

Au cours de ces dernières années, de nombreux pays sont allés encore plus loin pour faciliter les déplacements. En 2016, les Seychelles étaient le seul pays ayant une exemption de visa pour tous les Africains détenteurs de passeports. Depuis lors, neuf autres pays autorisent tous les Africains détenteurs de passeports à entrer sans visa ou la délivrance d’un visa à leur arrivée. Ces efforts sont en ligne droite avec l’objectif de l’UA d’introduire un passeport pour tous les citoyens africains conformément à son Programme 2063. Pendant ce temps, en 2014, le Rwanda, l’Ouganda et le Kenya ont convenu de permettre à leurs citoyens de traverser librement leurs frontières communes avec seulement une carte d’identité nationale—une mesure qui a augmenté le commerce transfrontalier de 50% entre ces trois pays 43.

Dans sa Convention de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, l’OUA a encouragé ses États membres à adopter et à protéger une définition plus large du terme « réfugié » que celle préconisée déjà dans le droit international, qui refléterait davantage la réalité sur le terrain. La Convention a ensuite été ratifiée par 46 États membres, et a été complétée par la Convention de l’UA pour la protection et l’assistance aux personnes déplacées à l’intérieur en Afrique (Convention de Kampala) en 2009, qui a engagé les gouvernements à protéger les droits et à pourvoir aux besoins de tous les citoyens (y compris les communautés d’accueil) victimes des déplacements causés par les conflits, les catastrophes naturelles ou de projets d’aménagement. Signée par 40 États membres et ratifiée par 27 États membres, la Convention est entrée en vigueur en 2012. En dépit de ces deux instruments juridiques, la mise en œuvre de l’assistance aux réfugiés et aux PDI a été au mieux inégale.

Depuis 2006, l’Ouganda a initié un modèle accordant aux réfugiés le droit à la liberté de circulation, de travail et à l’intégration au sein des communautés hôtes. Cette approche a progressivement gagné du terrain parmi d’autres pays africains. Malheureusement, le nombre considérable de réfugiés, principalement du Soudan du Sud a rendu plus difficile le maintien de ces prestations sociales. Certaines villes en Ouganda, telles que la grande région d’Adjumani, accueillent presqu’autant de réfugiés que de résidents locaux.

Parfois, la politique bien intentionnée d’un pays visant à protéger les personnes déplacées de force crée des failles en matière d’exploitation et de corruption. L’Afrique du Sud, par exemple, a vu son système de gestion des demandeurs d’asile envahi par les migrants économiques. Alors que l’Afrique du Sud autorise les demandeurs d’asile à vivre et à travailler partout dans le pays en attendant la détermination de leur demande d’asile, ses lois rendent difficile la possibilité pour d’autres types de migrants de vivre et de travailler légalement en Afrique du Sud. Par conséquent, parmi les demandeurs d’asile légitimes se trouvent ceux qui ont demandé l’asile uniquement pour avoir le droit de travailler pendant le traitement de leur dossier 44. Cela n’a guère contribué à atténuer l’animosité et la discrimination à l’égard des étrangers, surtout en période de ralentissement économique.

Malgré la signature par 32 pays du Protocole sur la libre circulation dans le cadre de la Zone de libre-échange à l’échelle du continent africain de 2018, la libre circulation éventuelle des citoyens africains à travers l’Afrique semble lointaine dans la pratique. Pour atteindre cet objectif, il faudrait apporter d’importantes améliorations aux systèmes d’enregistrement de la population de chaque pays, à la gestion commune des frontières, aux accords bilatéraux de retour et à l’application cohérente de la loi au niveau national 45. En outre, les pays de destination comme l’Afrique du Sud et ceux d’Afrique du Nord où le chômage est élevé sont confrontés à une opposition des citoyens face à l’ouverture des frontières aux migrants économiques. Sans une feuille de route beaucoup plus spécifique établissant la libre circulation des personnes à travers le continent—et qui aborde à la fois les obstacles réels et perçus—il faut s’attendre à peu de progrès concret. Jusqu’ici, un seul pays—le Rwanda—a ratifié le Protocole sur la libre circulation.

Assistance internationale : Les objectifs à court terme s’ajoutent aux défis à long terme

La proximité de l’Europe avec l’Afrique a contribué à une longue histoire commune qui a abouti à quelque 9 millions d’Africains vivant en Europe aujourd’hui. Cette relation compte diverses tentatives de gestion et d’atténuation de la migration irrégulière à travers la Méditerranée. En 2006, par exemple, le dialogue euro-africain sur la migration et le développement (processus de Rabat) a été lancé comme un moyen d’endiguer les flux migratoires irréguliers et de développer une coopération institutionnelle dans la gestion de la migration de l’Afrique de l’Ouest vers l’Europe. En 2014, l’Initiative des routes de migration UE-Corne de l’Afrique (le processus de Khartoum) a été lancée avec un objectif similaire entre les pays d’Afrique de l’Est et l’Union européenne. Avec le nombre de migrants sans-papiers en provenance d’Afrique à la hausse, l’UE a créé en 2015 un fonds fiduciaire pour la migration et le développement de 2,5 milliards d’euros (2,87 milliards de dollars) dans le cadre d’un programme conçu pour impacter 23 pays dont les régions du Sahel, du Lac Tchad, de la Corne de l’Afrique et de l’Afrique du Nord (voir la figure 8) 47.

Figure 8 - Fonds fiduciaire de l'UE pour l'Afrique, approvisionnement

Source des données : UNHCR

En dépit du caractère exhaustif de plusieurs de ces initiatives, de nombreux analystes de politiques et activistes réfugiés et migrants ont indiqué que la majeure partie des ressources de l’UE va dans « le contrôle des frontières, la sécurité et l’élaboration de mesures visant à restreindre les flux migratoires », plutôt que de s’attaquer aux causes profondes de la migration 48. Au lieu d’interrompre ces flux, ces politiques les ont réorientés vers des routes moins patrouillées et plus dangereuses, augmentant ainsi le coût de la contrebande et le risque pour les migrants. Elles ont également contribué à l’augmentation du nombre de migrants bloqués dans des conditions inhumaines dans les pays d’Afrique du Nord.

Les membres de l’UE se sont par ailleurs associés à des régimes répressifs connus pour leur mauvaise réputation en matière de droits humains, notamment l’Érythrée et le Soudan. En d’autres termes, les mêmes gouvernements ayant contribué au déplacement du plus grand nombre de personnes se sont vus récompensés en légitimant l’attention et l’aide.

Le Soudan, qui est responsable du déplacement interne et international de près de 3 millions de personnes, s’est vu octroyer initialement 100 millions d’euros (114,65 millions de dollars) du fonds fiduciaire de l’UE pour soutenir les services de base (éducation et santé), les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire, la société civile, la gouvernance locale et la consolidation de la paix. Depuis lors, des fonds additionnels ont été alloués au Soudan dans le cadre de programmes visant à endiguer la migration irrégulière d’Africains traversant le pays à destination de l’Europe.

En 2016, le principal dirigeant de l’opposition soudanaise affirmait que le fonds européen a plutôt été utilisé pour armer les Rapid Support Forces (forces de soutien rapide) (RSF), un groupe paramilitaire composé d’anciens militants Janjaweed qui avaient procédé à un nettoyage ethnique au Darfour 49. Même si l’UE a fait une déclaration assurant qu’elle ne finançait pas les RSF, celles-ci ont affirmé qu’elles participaient à la « lutte contre la migration illégale » et par conséquent, avaient reçu de nouveaux véhicules 50. En 2017, le gouvernement soudanais a fait des RSF une partie officielle mais autonome de l’armée nationale dont la mission inclut la protection des frontières. En 2019, les RSF étaient responsables de la violente répression à Khartoum et dans d’autres parties du Soudan contre des manifestants non armés réclamant la fin du régime militaire.

En Libye, pays de transit, le Gouvernement d’Accord national (GNA), soutenu par les Nations unies, et l’Italie ont signé en 2017 un accord bilatéral d’un montant de 200 millions d’euros (215 millions de dollars) destiné à limiter le nombre de personnes partant de la Libye vers Italie. L’UE a reconnu son soutien pour cet accord qui prévoyait la formation et l’équipement des garde-côtes libyens, ainsi que le financement de centres de détention existants affiliés au Ministère de l’Intérieur du GNA pour servir de centres d’accueil temporaires de migrants 51. Cet accord faisait suite à un rapport de décembre 2016 par la mission d’appui des Nations Unies en Libye (MANUL) et le Bureau du Haut-Commissaire aux droits de l’homme qui ont découvert que les migrants étaient soumis à des détentions arbitraires, à la torture, à d’autres formes de mauvais traitements, à des assassinats illégaux, ainsi qu’à des violences sexuelles perpétrées au sein des centres de détention officiels et non officiels. Des enquêtes ont par ailleurs révélé que les garde-côtes libyens non seulement ne venaient pas au secours des migrants qui se noyaient en Méditerranée, mais empêchaient plutôt d’autres bateaux de sauvetage de leur porter assistance en toute sécurité 52. L’ONU a ensuite imposé des sanctions à un commandant libyen des garde-côtes basé à Zawiya pour son implication dans ces activités.

En somme, nombreux sont ceux qui constatent que même si l’approche de la gestion des migrations en Afrique soutenue par l’Union européenne a peut-être contribué à réduire le flux de migrants africains vers l’Europe depuis 2017, elle a peu fait pour s’attaquer aux causes de la migration, ou pour réduire les abus subis par les réfugiés et migrants africains cherchant à aller en Europe. Cela suggère que la réduction des flux de migrants est probablement temporaire. En outre, on peut même dire que les politiques de l’UE ont habilité et encouragé les acteurs ayant commis ces abus qui ont contribué à au moins 12 000 décès et au retour forcé d’environ 40 000 migrants vers leurs agresseurs .53

Leçons tirées des précédentes crises migratoires

Plan d’action global pour les réfugiés indochinois

Créé en réponse à la vague des « boat people » fuyant le Vietnam communiste, le Plan d’action global (CPA) pour les réfugiés indochinois de 1989 a été la toute première fois que la communauté internationale a introduit l’usage de demandes d’asile à partir du pays d’origine 54. Cette initiative visait à atténuer les risques auxquels sont exposés les demandeurs d’asile vulnérables aux bandes criminelles – semblable à ce qui se passe actuellement sur les routes migratoires africaines.

La communauté internationale a convaincu le gouvernement vietnamien d’autoriser les procédures internes d’examen des demandes d’asile ainsi que la délivrance de visas aux candidats retenus pour l’asile permettant ainsi aux réfugiés de migrer par les voies légales. Les médias de masse ont diffusé les nouvelles procédures pour les demandes d’asile faites au sein des pays mêmes, ainsi qu’un avertissement sur les dangers potentiels auxquels pourraient être confrontés les potentiels candidats au départ sur des embarcations clandestines. Malgré les lacunes dans son exécution, le CPA a permis à la communauté internationale de réinstaller les réfugiés vietnamiens tout en permettant à davantage de changer des routes dangereuses et clandestines pour des voies de migration légales et sûres 55.

MERCOSUR

À l’instar de l’UA et de ses CER, les gouvernements et organisations régionales d’Amérique du Sud envisagent depuis longtemps de meilleures initiatives régionales pour la libre circulation de leurs citoyens. La convention de résidence MERCOSUR (le marché commun du Sud) constitue une approche prometteuse en vigueur depuis 2009 56. La convention accorde aux citoyens des neuf États signataires, le droit de résidence et l’autorisation de travailler au sein des États, avec un passeport valable, un certificat de naissance et d’un certificat de police. Entre autres avantages, il est promis aux migrants membres les mêmes droits civils, sociaux, culturels et économiques que les citoyens du pays d’accueil. Avant l’expiration de leur résidence temporaire de deux ans, ils peuvent également demander la résidence permanente dans le pays d’accueil.

L’accord est né du désir des pays membres de s’attaquer à la migration irrégulière dans une région qui a une économie informelle importante 57. Malgré les incohérences dans l’application de divers aspects de l’accord au sein des États membres et d’un pays à l’autre, les pays membres semblent reconnaître la valeur de la protection mutuelle de leurs citoyens.

Philippines

Dans un autre modèle, les pays ayant des liens de longue date en matière de migration ont conclu des accords intergouvernementaux visant à permettre un flux migratoire légal entre les pays d’origine et de destination, afin de mieux protéger les personnes et les pays eux-mêmes. Par exemple, reconnaissant qu’un grand nombre de Philippins migrent à Macao et à Hong Kong pour y travailler, le gouvernement philippin entretient des relations a sollicité les deux gouvernements de destination dans l’intérêt de toutes les parties. Le gouvernement philippin, en coopération avec la Croix-Rouge philippine, assure non seulement l’octroi de visas et le transport sécuritaire mais propose également aux travailleurs potentiels, des séminaires d’orientation avant leur départ. À Hong Kong, le consulat des Philippines joue un rôle dans la négociation de contrats standardisés pour l’ensemble des domestiques philippins, en particulier dans le but de prévenir les abus et détournements de salaire.58 Le gouvernement de Macao a même permis à la Croix-Rouge philippine de créer une antenne locale destinée à apporter une assistance sociale, l’intervention en cas de crise et d’autres services aux travailleuses domestiques philippines. Cela a été crucial dans la protection des droits des Philippins travaillant à l’étranger tout en assurant des relations économiques positives entre les gouvernements.

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