Stabilisation du secteur de la sécurité : une condition préalable à la stabilité politique du Soudan du Sud

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Des membres de la garde présidentielle du Soudan du Sud. (Photo: Steve Evans)

Introduction

Les décennies de conflits au Soudan du Sud ont érodé la séparation des rôles et des mandats entre la classe politique et les protagonistes du secteur de la sécurité, donnant lieu à une convergence désastreuse et délibérée. L’une des conséquences de cet enchevêtrement est que institutions chargées de la sécurité sont devenues le centre de la politique de même que les politiques le sont dans les affaires militaires et de sécurité. Par conséquent, survivre et prospérer dans la politique au Soudan du Sud requiert de courtiser avec succès les institutions de sécurité et de créer des réseaux de patronages avec elles.

Le résultat principal de ces interactions entre les protagonistes du domaine politique et du secteur de la sécurité est la politisation du secteur de la sécurité et la militarisation du monde politique. Les perdants ne sont malheureusement pas les acteurs, les hommes et femmes politiques ou militaires, mais plutôt les citoyens du Soudan du Sud et les institutions, les structures et les mécanismes d’État que l’on peut considérer comme étant trop déformés pour la réforme. Les structures principales du secteur de la sécurité et les organismes de contrôle interne sont trop faibles pour s’acquitter de leurs mandats.

Le résultat de cette relation malsaine entre les secteurs de la sécurité et de la politique donne lieu à une instabilité politique mutuelle constante dans le secteur de la sécurité. Paradoxalement, alors que le secteur de la sécurité est devenu le principal moteur de l’insécurité et de l’instabilité politique, la classe politique en tire profit en l’alimentant et en la gérant.

Cette relation mutuellement « profitable » crée un intérêt investi dans le statu quo, remettant en question la volonté et la capacité des protagonistes locaux à stabiliser et à réformer le secteur de la sécurité. Cette réticence à réformer permet de s’interroger sur la viabilité des initiatives conventionnelles à court terme de la réforme du secteur de la sécurité (RSS) qui visent à remédier à l’instabilité perpétuelle du secteur de la sécurité et de la classe politique au Soudan du Sud. De même, compte tenu de la nature complexe des problèmes de sécurité auxquels le pays fait face, et créés en partie par les lignes floues qui séparent les secteurs de la sécurité et de la politique, l’importance de se concentrer sur la stabilisation à court et à moyen terme du secteur de la sécurité (SSS) est justifiée.

Les conditions préalables à la réforme du secteur de la sécurité

Réformer le secteur de la sécurité de n’importe quelle société présuppose l’existence d’une forme ou d’une autre, de structures, d’institutions et de personnel responsables pour assurer et gérer la sécurité publique et étatique. Un tel mécanisme de sécurité devrait impliquer qu’il existe des fonctions de responsabilité et de contrôle interne pour les institutions de défense, de services de sécurité et de renseignement, ainsi qu’un système de gestion intégré des frontières, de police, de la justice, des sociétés privées de sécurité, de l’armée et de la société civile, le tout constituant un système plus global.¹

(Photo: BBC World Service)

Lorsque ces structures, institutions et leur personnel sont devenus incapables ou réticents à assurer ces services de sécurité, que ce soit à cause de difficultés structurelles ou non, alors la nécessité d’une réforme s’impose. Comparer un système de sécurité professionnel, abordable et responsable avec ce qui existe au Soudan du Sud, conduit à la conclusion inévitable que ce qui subsiste dans le pays ne ressemble guère de ce qu’on considère comme un secteur de sécurité. À sa place, tout le pays a des hommes et des femmes armés, capables et désireux de tuer et de détruire.

La faiblesse des institutions et le caractère ethno-régional de la mobilisation politique et les impulsions d’exclusion qui en découlent sont tels que même en s’identifiant comme étant des forces nationales, le mouvement/armée de libération du Soudan (SPLA/SPLM) et autres services de sécurité sont vaguement organisés en différentes milices et forces armées par procuration, dotées d’alliances en flux, dont les allégeances sont partagées entre des chefs de milices ethniques et des responsables politiques. Puisque la sécurité est souvent définie étroitement comme étant effectivement celle de la sécurité du régime au pouvoir, le secteur de la sécurité existe principalement pour protéger et projeter les intérêts des personnalités importantes ou de certains groupes ethniques. Par conséquent, même lorsque les conditions sont bonnes et le moment opportun, parler de RSS dans un tel contexte est trop ambitieux.

Stabilisation du secteur de la sécurité : les priorités dans l’immédiat

Dans un tel environnement, la priorité immédiate pour le Soudan du Sud devrait être de créer les conditions nécessaires à la stabilité du secteur de la sécurité afin de permettre au processus de paix de prendre racine. Ceci, à son tour, pose les fondations pour RSS, la reconstruction et le développement. C’est la priorité de l’initiative SSS. Selon l’unité en charge du programme de stabilisation du Royaume-Uni:

La stabilisation du secteur de la sécurité vise à permettre la mise en place d’un niveau minimum et essentiel de sécurité et de justice et de ce fait, protéger et promouvoir une autorité politique légitime et préparer les fondations pour la conduite de la réforme du secteur de la sécurité à plus long terme.²

La priorité de l’initiative SSS est de mettre fin ou d’empêcher la résurgence de conflits violents, d’où la création d’un environnement où les populations se sentent raisonnablement en sécurité. L’initiative est caractérisée par la promotion d’un domaine politique non-violent et la possibilité aux citoyens de se livrer à des activités économiques de base à travers pays. C’est ce qui est possible dans le contexte du Soudan du Sud sur les 3 ans à venir.

Un autre facteur que recommande l’approche de l’initiative SSS pour le Soudan du Sud est la flexibilité et l’adaptabilité du programme SSS. Pour y réussir, le programme SSR doit satisfaire certains critères :

• La volonté politique de la part des responsables des secteurs de la politique et de la sécurité
• L’entreprise exhaustive des réformes des institutions
• Un leadership national robuste
• Un processus de réforme qui doit être entre les mains des pouvoirs nationaux
• Un espace de dialogue national
• Un cadre de responsabilité démocratique

Pour sa part, le programme SSS se dispense de quelques parties intégrantes à la RSS. Par exemple, il n’a pas besoin d’être universel, mais plutôt peut se concentrer sur les protagonistes du secteur de la sécurité, telle que les forces armées et les services de police, où des acteurs essentiels à faciliter la réduction de la recrudescence de la violence. De plus, il peut être mené par un intervenant extérieur, réduisant ou éliminant donc la rivalité interne entre les parties locales. L’appropriation du processus de réforme pourrait être séquencée avec l’objectif éventuel d’une transformation totale vers un processus de RSS dirigé et pris en charge par le pays lui-même.

Pour ces raisons et ces considérations, il est souhaitable qu’à la place d’une réforme RSS, l’accent soit mis sur la stabilisation de la sécurité à court terme. Dans un environnement tel que celui au Soudan du Sud—empreint d’une politique intérieure agitée, d’une violence politique permanente et d’une capacité faible au niveau organisationnel et institutionnel— la stabilisation du secteur de la sécurité est de bon aloi. Ainsi, l’objectif est d’atteindre un minimum de sécurité, de promouvoir et de protéger une forme quelconque d’autorité politique légitime et de commencer une transition vers RSS à long et moyen terme.

Réforme du secteur de la sécurité au Soudan du Sud : Le chemin parcouru jusqu’à présent

Avec quelques intermèdes de paix, le Soudan du Sud est en guerre depuis 1955. Il n’est pas surprenant que l’économie dans le sud soit effectivement devenue une économie de guerre puisque la société est de plus en plus militarisée et que le secteur de la sécurité est devenu le secteur le plus actif et le plus lucratif. Les rivalités ethniques ont alimenté les dissensions entre les ethnies et ont conduit à la prolifération des groupes armés, la plupart desquels ont été exclus des pourparlers de paix qui ont donné naissance à la signature de l’Accord de paix global (CPA) entre le Mouvement populaire de libération du Soudan (SPLM) et le gouvernement du Soudan.

Des membres de la milice des « Arrow Boys » (Garçons aux flèches) en Équatoria de l’Ouest. (Photo: Guy D.)

Ces groupes armés sont devenus une force déstabilisante majeure au Soudan du Sud à la suite du-CPA. Le gouvernement du Soudan du Sud, gagné par la crainte que ces milices puissent mettre en péril le referendum sur l’indépendance, a accordé l’amnistie et puis a intégré dans la SPLA des milliers de combattants irréguliers provenant de milices différentes. En conséquence, l’effectif de la SPLA est devenu démesuré, cher à maintenir et manquant de professionnalisme. Tout semblant de caractère d’armée nationale avait disparu.

Même si les intervenants internationaux de RSS savaient que le strict minimum était de démanteler complètement la SPLA et de former une nouvelle armée nationale, ils ont quand même poursuivi leur démarche, sachant qu’elle ne servirait à rien, investissant des ressources dans la réforme SSR, motivés par la crainte que la prolifération des milices constituait une nouvelle source d’insécurité. En fin de compte, à cause de facteurs internes et externes à la SPLA, la RSS n’a pas réalisé ses objectifs de base. Pour cette raison, il a été facile pour la SPLA de se scinder en factions lorsque le conflit politique au sein du MPLS a gagné l’armée du pays. Il est concevable qu’une armée nationale réformée et plus cohérente ait pu rester unie même lorsque les leaders politiques ont divergé avec Kiir sur la gestion de la succession du Soudan du Sud.

La guerre civile de décembre 2013 a davantage fracturé la SPLA selong ses lignes de faille historiques c’est-à-dire les questions ethnorégionales et patrimoniales. La guerre a dépouille la SPLA des couleurs nationales qu’elle avait pu conserver durant la libération. Le bref intermède de paix en 2015 a présenté une deuxième opportunité de réformer, même de démanteler la SPLA et de reconstruire une nouvelle armée nationale. Plusieurs facteurs, la lente formation du gouvernement d’union nationale de transition, la violence permanente qui prenait les civils pour cible à Juba en juillet 2016 et une mise en place inégale de l’Accord sur la résolution des conflits au Soudan du Sud (ARCSS), a signifié que peu de progrès ont été réalisés par rapport à l’établissement des fondements nécessaires aux réformes du secteur de la sécurité.

À quoi doit ressembler la stabilisation du secteur de la sécurité ?

Il n’est plus possible de construire une architecture de sécurité nationale pour le Soudan du Sud sur les infrastructures actuelles du secteur de la sécurité. Le passé du pays, la réputation moins qu’impressionnante du secteur actuel de la sécurité et l’ethnicisation des interactions entre les intervenants de la sécurité et les structures politiques locales préconisent fortement l’argument qu’il faut recommencer à zéro pour construire une nouvelle force de sécurité nationale. Le point de départ pour la stabilisation de la sécurité au Soudan doit passer par la reconstruction et non le renouvellement ou le rafistolage du secteur de la sécurité. Pour reconstruire un nouveau secteur de la sécurité, il faut faire table rase du passé.

L’Union africaine, avec le soutien des Nations Unies, doit déployer une force multinationale de stabilisation du secteur de la sécurité (FMSS), avec le soutien aussi de la communauté internationale. Les trois quarts des coûts de la force MSSF devraient etre issus du budget national du Soudan su Sud, avec le reste provenant de soutiens multilatéraux.  Le mandat de la force FMSS devrait être axé sur les services de sécurité principaux—les forces armées et les services de police. En cas de défi majeur interne ou externe en matière de sécurité à l’exécution du mandat de cette force, un soutien bilatéral semblable à l’intervention britannique à la Sierra Leone en 2000, ou le déploiement de la France au Mali en 2012, ou la Brigade d’intervention des forces armées (de l’Afrique du Sud, du Malawi et de la Tanzanie) en République démocratique du Congo en 2013—sera nécessaire. Une telle capacité de déploiement rapide doit être prise en compte dans le son mandat. Ce mandat ne doit pas s’étendre, cependant, à la reconstruction d’une nouvelle force de sécurité nationale.

Les décideurs politiques du Soudan du Sud, soutenus par des accords bilatéraux, doivent être responsables de la planification et de la mise en œuvre d’une nouvelle architecture nationale de sécurité. La planification, la conception, le recrutement et la formation d’un nouveau secteur de sécurité nationale doivent être dirigés et pris en charge par le pays, mais solidement soutenus par des accords bilatéraux. Une fois établi, le transfert des fonctions principales de sécurité de la force FMSS aux nouveaux services de sécurité nationaux doit être introduit lentement, commençant par la nationalisation de la chaîne de commandement générale et le passage progressif des services de sécurité aux nouveaux services de sécurité nationaux.

Défis principaux auxquels le programme de stabilisation du secteur de la sécurité fait face au Soudan du Sud

Tout effort pour stabiliser la la sécurité au Soudan du Sud doit confronter les problèmes majeurs suivants :

• L’absence d’autorité politique légitime. En plus de servir de moteur à l’instabilité et d’obstacle à une identité nationale inclusive, l’absence d’autorité politique légitime empêche d’instaurer une direction stratégique et entrave la prise des décisions difficiles qui feraient progresser la transformation du secteur de sécurité.
• Il n’y a aucune distinction entre la SPLA et le parti au pouvoir, le MPLS. L’implication de cette absence de distinction est que tout problème politique est aussi un problème de sécurité et que tout problème de sécurité est un problème politique. Par conséquent, les interventions de stabilisation du secteur de la sécurité doivent être à la fois techniques et politiques.
• Il n’y a aucun concept unifié et intégré de ce qui constitue un risque à la sécurité. Sans bien comprendre ce que constitue une menace nationale, construire un secteur de la sécurité à l’échelle du pays qui soit cohérent, légitime, effectif et abordable continuera à être voué à l’échec. Il n’y aura donc aucune stratégie ou architecture de sécurité.
• Il n’existe pas de système de surveillance ou de responsabilité efficace. À défaut d‘un contrôle civil de l’armée, c’est elle-même qui surveille les institutions civiles. Ceci place les acteurs de la sécurité au-dessus des lois et du principe de responsabilité. La culture de l’impunité présente un défi aux efforts de stabilisation.
• Il existe des menaces multidimensionnelles à la sécurité. L’environnement de sécurité au Soudan du Sud est complexe, fluide et truffé de risques internes et externes. À l’intérieur, la prolifération des armes et la multiplication des intervenants armés quand la guerre s’est propagée a créé de multiples risques pour les efforts de stabilisation. Le pays a une surabondance d’armes et de munitions aux mains des individus. De plus, le manque toujours grandissant de respect pour la loi dans tout le territoire doit être pris en compte dans ces efforts.
• Le Soudan du Sud se trouve dans un environnement hostile. Les États voisins, impliqués dans le conflit, peuvent compliquer davantage la situation de sécurité en incitant les perturbateurs. Jusqu’à maintenant, certains protagonistes régionaux n’ont pas démontré qu’ils sont intéressés et qu’ils veulent s’engager à soutenir le programme de stabilisation du secteur de la sécurité au Soudan du Sud. Pourtant, l’avenir des efforts de stabilisation dépend, en partie, de leurs décisions sur la voie à suivre.

Stratégies pour garantir la stabilisation du secteur de la sécurité au Soudan du Sud

La réforme du secteur de la sécurité est impossible sans un changement radical de la situation sociopolitique du pays. Par conséquent, les interventions du secteur de la sécurité doivent être réalistes et successives. Au Soudan, la première étape doit être la stabilisation du secteur de la sécurité, ce qui implique de réduire la violence, diminuer le désordre et améliorer la sécurité et la sûreté publiques. Une fois ceci établi, une transition vers la réforme du secteur de la sécurité sera plus viable. Pour traiter les lacunes en matière de sécurité, les intervenants locaux et internationaux doivent envisager les interventions suivantes.

Changer de la politique de RSS à la stabilisation du secteur de la sécurité. Il n’y a aucun doute qu’une intervention du secteur de la sécurité doit passer par des réformes. Toutefois, dans un environnement qui est politiquement en désordre, truffé de défis et probablement non permissif d’une RSS, les besoins immédiats et élémentaires en matière de sécurité ne peuvent attendre. La stabilisation du secteur de la sécurité s’impose afin de réduire la violence et d’améliorer la sûreté publique à court terme. Pour réaliser ceci, tous les protagonistes politiques doivent être neutralisés par la démobilisation et le désarmement des groupes armés, y compris la SPLA. Une fois que la FMSS sera en place, sa priorité immédiate doit être la démobilisation de tous les groupes armés. La FMSS aura le mandat général d’assurer la sécurité.

Déployer la  FMSS pour assurer une sécurité intérimaire. La neutralisation de tous les protagonistes armés, y compris de la SPLA, doit être précédée par le déploiement de la FMSS afin de fournir et de gérer les besoins en sécurité du pays. Le personnel de la FMSS peut provenir de la transformation de la Force de protection régionale. Des membres supplémentaires peuvent provenir des composantes de la mission des Nations-Unies au Soudan du Sud.

Faire une revue stratégique de la sécurité et faciliter le développement d’une nouvelle stratégie de sécurité nationale. Les parties prenantes sud-soudanaises, avec un soutien bilatéral, devraient mettre en place les dispositions nécessaires contenues dans l’ARCSS et faciliter la création d’une architecture de sécurité et le développement d’une stratégie de sécurité nationale qui ferait de la sécurité des populations le but primordial de sa stratégie. Une fois les menaces à la sécurité éliminées, des efforts de réforme doivent viser à créer un secteur de la sécurité nationale responsable, transparent, capable, professionnel et inclusif.

Établir une commission inclusive pour la sécurité nationale. Cette commission devra contrôler le recrutement des effectifs de la nouvelle armée nationale du Soudan du Sud, veiller à ce que l’armée soit représentative de la diversité du pays à tous les niveaux et continuer à suivre son progrès et d’en faire rapport au corps législatif.

Conclusion

Puisque les protagonistes actuels du secteur de la sécurité sont responsables de l’état actuel des choses, le programme de stabilisation doit comprendre la démobilisation et le démantèlement des infrastructures existantes du secteur de la sécurité et des milices. Une nouvelle force armée nationale doit être créée de toutes pièces. Cette démarche doit intégrer un dialogue national autour de la stratégie de sécurité et doit assurer qu’il y a une surveillance efficace.

Dr. Remember Miamingi est chercheur auprès de l’Observatoire national des droits humains du Soudan du Sud.

Notes

1. ⇑ Organisation for Economic Co-Operation and Development, “Security System Reform and Governance,” DAC Guidelines and Reference Series (Paris: OECD, 2005).
2. ⇑ UK Stabilisation Unit, “Security Sector Stabilisation,” Stabilisation Issues Note (mars 2014), 5.

En plus:   Gouvernance du secteur de la sécurité​ Stabilisation des États fragiles​ Soudan du Sud​