L’Union africaine fête ses 20 ans : beaucoup de réalisations, davantage de défis à relever

Pour être plus significative dans la vie des citoyens et pour mieux réaliser la vision de ses fondateurs, l’Union africaine devra renforcer ses institutions techniques, législatives et judiciaires.

Session ordinaire de l’Union africaine, Addis-Abeba, Éthiopie. (Photo : Bureau de Président du Rwanda)

L’Afrique célèbre le 20^e anniversaire de la fondation de l’Union africaine (UA) en 2022. Beaucoup a été acquis. Les pays africains disposent d’une plateforme institutionnelle pour s’engager auprès d’autres agences mondiales, d’institutions financières et d’acteurs extérieurs.

Des progrès ont également été réalisés en vue de rendre opérationnelle la Force africaine en attente. La doctrine, le commandement et le contrôle, l’allocation des forces, les scénarios de déploiement et les plans logistiques sont en place et régulièrement pratiqués jusqu’au niveau de la brigade. C’était un rêve de longue date des fondateurs du prédécesseur de l’UA, l’Organisation de l’unité africaine (OUA).

Les défis à relever sont toutefois énormes. Contrairement à la vision formulée dans son Acte constitutif, les organes législatifs, judiciaires et techniques de l’UA restent faibles, notamment par rapport à l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement, qui comprend les dirigeants de ses 55 États membres. Le Parlement panafricain et le Conseil économique, social et culturel, conçus pour donner une voix aux organisations de la société civile au sein des institutions de l’UA, restent des organes consultatifs sans pouvoir. La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, créée pour protéger les droits humains et réduire l’impunité au niveau national, reste paralysée. Seuls 32 pays ont ratifié son protocole et parmi ceux-ci, seuls huit acceptent sa compétence pour entendre les plaintes des citoyens. En outre, elle n’est pas autorisée à sanctionner ou à enquêter sur les présidents en exercice.

Sans surprise, plus d’un tiers des Africains se sentent étrangers à l’UA ou n’ont pas d’opinion à son sujet.

Le manque de volonté politique pour renforcer ces institutions régionales affaiblit également l’engagement en faveur de normes communes. En vertu de la déclaration de Lomé de 2000, l’UA a établi un protocole pour condamner les coups d’État et expulser les États membres fautifs. Cette règle a été mise en œuvre en Égypte (2013), au Burkina Faso (2015, 2022), en Guinée (2021), au Mali (2020, 2021) et au Soudan (2019, 2022). En revanche, elle est restée inappliquée dans d’autres pays, comme le Zimbabwe et le Tchad, respectivement en 2017 et 2021. En outre, même dans les cas où l’UA a mis en œuvre le protocole, les modalités de réadaptation ne sont pas claires, car la plupart des fautifs finissent par retourner dans l’UA avec peu ou pas de conséquences.

L’UA n’est pas non plus unie sur la manière de traiter les violations des limites de durée de mandat. La CEDEAO a ouvert la voie en 2015 en introduisant une règle non rétroactive de limitation à deux mandats pour ses 15 membres. Cependant, la résistance de deux membres autoritaires de l’époque – le Togo et la Gambie – a entraîné son blocage, bien que la question reste à l’ordre du jour de la CEDEAO. La CEDEAO a envoyé des troupes pour déloger le Gambien Yahya Jammeh qui avait refusé de quitter le pouvoir après avoir perdu une élection en 2017. Cependant, deux ans plus tard, la CEDEAO n’a pas réussi à empêcher Faure Gnassingbé de contourner la constitution togolaise pour s’octroyer un troisième mandat au milieu d’une vague de violence meurtrière. La famille Gnassingbé dirige le Togo en tant que dynastie héréditaire depuis 1975.

La frustration généralisée suscitée par ces incohérences amène certains Africains à considérer l’UA comme un « club de présidents » dans le moule de son prédécesseur, l’OUA, qui a fait l’objet de critiques similaires, même de la part de pères fondateurs comme le défunt président tanzanien Julius Nyerere. Certains disent que l’UA devrait être dissoute, car elle est constamment à court d’argent, peu maniable et qu’elle a tendance à avoir les yeux plus gros que le ventre. D’autres affirment que l’UA est injustement jugée par rapport à des idéaux impossibles à atteindre, car il s’agit en fin de compte d’une organisation d’États membres qui doivent s’engager à respecter ces normes.

Contenu du programme de revitalisation et de réforme de l’UA

Les réformateurs ont suggéré qu’une UA revitalisée est réalisable si l’Acte constitutif est judicieusement mis en œuvre sans crainte ni faveur. Pour ce faire, l’UA doit se modérer, entreprendre des réformes profondes, rationaliser ses institutions et se renouveler. En 2016, l’UA a nommé le président rwandais Paul Kagame pour diriger ce qu’elle a appelé une refonte institutionnelle « urgente et nécessaire ». Une équipe d’éminents Africains issus du gouvernement, de la société civile, du secteur privé et des agences internationales a été constituée pour mener une large consultation et formuler des recommandations. Elle a identifié quatre goulots d’étranglement :

• L’UA était très fragmentée, avec trop de domaines d’intervention.
• Sa structure complexe et ses capacités de gestion limitées l’ont rendue inefficace et irresponsable.
• Elle n’était ni financièrement indépendante ni autonome.
• Il y avait une mauvaise coordination entre elle et les communautés économiques régionales.

Après deux ans de délibérations, l’équipe a présenté un plan complet pour le renouvellement de l’UA :

• Recentrer les priorités de l’UA sur un nombre réduit de domaines.
• Revoir sa structure pour réaligner les institutions.
• Sauvegarder et élargir la participation des citoyens.
• Améliorer l’efficacité opérationnelle.
• Renforcer l’indépendance financière.

Des propositions spécifiques sous chaque point ont été déposées avant un sommet extraordinaire sur la réforme de l’UA en novembre 2018. La fusion de certains organes et agences techniques, la suppression d’autres, la réduction des postes de direction et d’encadrement intermédiaire et la réorganisation de la structure du personnel ont été rapidement approuvées.

Les propositions qui avaient des répercussions sur l’influence des chefs d’État n’ont toutefois pas obtenu autant de succès. Il s’agissait notamment de renforcer l’indépendance de la Commission de l’UA, de l’habiliter à recruter des commissaires (l’équipe dirigeante de l’UA) et d’accorder au Parlement panafricain un pouvoir législatif complet, y compris le vote au suffrage universel.

Le drapeau de l’Union africaine.  (Photo : Arsen Shnurkov)

D’autres propositions de réforme visaient à réduire les rôles du Comité des représentants permanents (ambassadeurs) et du Conseil exécutif (ministres) par rapport à la Commission technocratique de l’UA. Une motion visant à créer une Cour africaine de justice et des droits de l’homme dotée de tous les pouvoirs, en fusionnant la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples et la Cour africaine de justice, a également été déposée. Le protocole de cette fusion a été adopté en 2008 mais n’a pas été ratifié. L’équipe de réforme a exhorté l’Assemblée de l’UA à réexaminer la question, décrivant l’absence de ratification comme « un manque d’engagement » de la part des États membres.

Ces propositions ont été considérées par certains comme empiétant sur les pouvoirs de l’Assemblée des chefs d’État. Même l’approbation de la taxe à l’importation de 0,2 % visant à renforcer l’indépendance financière de l’UA s’est avérée trop importante. En outre, certains acteurs politiques estiment que les réformes transformeraient l’UA en une agence technocratique comme l’ONU, qui a une identité institutionnelle en dehors de ses États membres – ce que les opposants trouvent inacceptable. D’autres pensent qu’une UA plus technocratique, dirigée par une Commission professionnelle et indépendante, avec des agences techniques désignées, pourrait apporter davantage aux Africains.

La question du degré d’autorité que les membres sont prêts à partager pour rendre l’UA plus fonctionnelle est également un facteur. Certains estiment que l’autorité ultime devrait revenir à l’Assemblée des chefs d’État plutôt qu’à une commission technocratique siégeant à Addis (siège de l’UA) ou à un organe élu à Midrand (siège du PAP en Afrique du Sud). D’autres s’opposent à cette interprétation en invoquant le panafricanisme – un principe fondamental de l’OUA et de l’UA – qui met l’accent sur les dimensions transnationales de la solidarité africaine ainsi que sur ses applications pratiques en matière d’économie et de sécurité pour relever les défis continentaux. Ses partisans affirment que si les réformes de l’UA sont ancrées dans le panafricanisme plutôt que dans l’étatisme, ses organes seront renforcés et elle pourra alors placer les citoyens au centre de son travail.

Le point sur la situation : Restructuration sans renouvellement ?

Pour l’instant, les intérêts des chefs d’État continuent de prévaloir. Ils conservent le pouvoir de sélectionner les six commissaires de la Commission de l’UA. Avec le soutien de cette dernière, ses priorités ont été ramenées à quatre : les affaires politiques, la paix et la sécurité, l’intégration économique et l’amplification de la voix de l’Afrique. Les services des affaires politiques et de la paix et de la sécurité ont été fusionnés au sein du nouveau département Affaires politiques, paix et sécurité (PAPS). La taxe à l’importation n’ayant pas été universellement acceptée, un financement indépendant fiable des priorités en matière de paix et de sécurité reste un problème.

Le programme de réforme plus vaste visant à renforcer la participation des citoyens en donnant des pouvoirs aux organes législatifs et judiciaires et en donnant plus de voix à l’ECOSOCC n’est toujours pas résolu. Le PAP a été diversement décrit comme étant inefficace, inutile et une coquille vide – un acte d’accusation contre les États membres. Plutôt que d’être élus directement par le peuple, les parlementaires sont sélectionnés par les parlements nationaux. Ils sont limités à la collecte d’informations et aux débats, et ne peuvent pas adopter de lois ou de décisions contraignantes.

Il faut dire que les institutions ne deviennent pas fonctionnelles du jour au lendemain. Le Parlement européen, dont le PAP s’inspire, s’est également développé par à-coups. Il lui a fallu 29 ans pour passer d’un organe consultatif marginal à un organe puissant, élu au suffrage universel, exerçant un pouvoir législatif et ayant le même poids que la Commission européenne (la branche exécutive de l’Union européenne ) sur les questions de droit, de politique et de budget. Toutefois, là encore, une forte volonté politique est nécessaire pour de tels développements institutionnels.

La situation financière de l’UA suscite des frustrations similaires. Le budget approuvé de l’UA pour 2022 était de 650 millions de dollars. De ce montant, 176 millions de dollars étaient destinés aux opérations générales et 195 millions de dollars aux programmes. Les contributions des États membres couvrent 72 % de ces coûts opérationnels, ce qui, bien que louable, reste en deçà de l’objectif d’autofinancement. Pendant ce temps, l’ensemble du budget de 279 millions de dollars consacré à la paix et à la sécurité est encore largement financé par les donateurs.

Au vu de ce tableau mitigé, de nombreuses personnes au sein de l’UA craignent que les chefs d’État n’aient adopté une vision minimaliste de la réforme, axée sur une restructuration sélective par opposition au renouvellement, qui nécessite une volonté politique pour permettre aux organes de l’UA de fonctionner correctement. Par conséquent, des organes comme la Force africaine en attente risquent de rester sans intérêt, quelles que soient les compétences qu’ils ont acquises.

En juin 2021, l’UA a été accusée de faire deux poids deux mesures lorsqu’elle n’a pas sanctionné les généraux du Tchad après qu’ils ont imposé Mahamat ibn Idriss Déby Itno comme dirigeant à la suite du décès prématuré de son père. L’UA a justifié sa tolérance envers le soi-disant Conseil militaire de transition en rationalisant que le Tchad avait été attaqué par des mercenaires étrangers. Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’UA a été fustigé pour cette décision controversée, mais le véritable problème est venu des présidents de la région qui souhaitaient que les généraux restent au pouvoir et répugnaient à les voir expulsés de l’UA. L’UA est donc confrontée à la tâche presque inconciliable de trouver un équilibre entre l’application des normes démocratiques et la satisfaction des intérêts politiques des dirigeants individuels.

Réunion du Comité directeur de la réforme de l’Union africaine. (Photo : Bureau de Président du Rwanda)

« L’honnêteté nous oblige à reconnaître que le problème de fond n’est pas essentiellement technique, mais qu’il est plutôt le résultat d’une déficience plus profonde », selon le rapport Kagame. « La réforme ne commence pas avec la Commission. Elle commence et se termine avec les dirigeants, qui doivent fixer les bonnes attentes et le bon tempo ». Le désalignement entre l’Assemblée et les autres organes, tel qu’expliqué dans ce rapport, continuera à entraver l’UA.

En décembre 2015, le CPS a pris la décision de déployer une mission de maintien de la paix au Burundi pour endiguer l’escalade de la violence déclenchée par le troisième mandat du président de l’époque, Pierre Nkurunziza – une décision jugée inconstitutionnelle par les procureurs généraux de la CAE. Il aurait s’agit du premier déploiement de la Force africaine en attente, et tous les systèmes étaient en place pour qu’elle soit sur le terrain en mars. Cependant, l’Assemblée des chefs d’État a rapidement réprimandé le CPS en l’accusant d’avoir « dépassé les limites ». La crédibilité de l’UA en tant que force de dissuasion s’est encore évaporée lorsque son représentant spécial pour la région des Grands Lacs, Ibrahima Fall, a déclaré qu’elle n’avait jamais vraiment eu l’intention d’intervenir, qualifiant cette mesure de « tout simplement inimaginable ».

La frustration du public face à un tel dysfonctionnement est partagée par de nombreuses personnes au sein de l’UA elle-même. Selon un ancien commissaire à la paix et à la sécurité, l’UA doit mettre à jour la déclaration de Lomé pour interdire explicitement la manipulation des constitutions, adopter une règle non rétroactive de limitation à deux mandats et élaborer un régime de sanctions. Cela devrait faire partie de l’agenda de la sécurité, car l’abus des limites de mandat conduit souvent à une instabilité politique et à des conflits accrus.

L’éléphant dans la pièce

L’écart entre la vision et la réalité est aggravé par l’éléphant dans la pièce. Nombreux sont ceux qui, au sein de l’Assemblée des chefs d’État, ne veulent pas d’un organe supranational fonctionnel qui donne du pouvoir aux citoyens, qui peut demander des comptes aux dirigeants et intervenir si nécessaire pour protéger les citoyens africains. Au contraire, telle qu’elle est actuellement organisée, l’Assemblée peut passer outre les organes exécutifs, législatifs et juridiques de l’UA. Ce déséquilibre se manifeste dans la question de plus en plus controversée de la limitation des mandats. Les présidents sortants qui poursuivent ces mesures peuvent déjouer ceux qui s’efforcent de préserver les normes démocratiques établies, même si ces normes font partie de l’Acte constitutif et de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, juridiquement contraignants.

Un terrain d’entente est possible. Il s’agirait d’une UA qui répond aux orientations politiques mais qui dispose des compétences techniques, managériales et institutionnelles nécessaires pour assumer ses responsabilités.

Pour l’instant, cependant, de nombreux Africains considèrent l’UA comme un mécanisme ad hoc qui s’adresse aux présidents et aux premiers ministres, plutôt que comme une agence fonctionnelle capable de répondre à leurs besoins, comme le prévoient ses protocoles et conventions.

Pour de nombreux Africains, la voie viable pour l’UA est la mise en œuvre judicieuse de la lettre et de l’esprit de ses documents fondateurs et de ses protocoles additionnels, notamment ceux relatifs aux organes destinés à faciliter les contributions des citoyens. Le Parlement panafricain est un bon point de départ. Ce n’est que lorsque l’UA deviendra véritablement démocratique, panafricaniste, et centrée sur le peuple que les citoyens africains sentiront qu’ils peuvent facilement soutenir et défendre les décisions de l’UA, et même s’approprier ses défis.

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