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Le Burundi après Nkurunziza : les généraux en ordre de marche

Au Burundi, la mort soudaine du président Pierre Nkurunziza a mis en lumière les luttes d’influence qui se jouent au sein du parti au pouvoir mais aussi le poids grandissant de l’armée.

Members of the Burundi military

Membres de l’armée burundaise. (photo : armée des États-Unis en Afrique)

Deux semaines à peine après des élections marquées, de la part du gouvernement, par des violences, des intimidations, des exécutions sommaires et une mise au pas des médias, les Burundais ont été choqués d’apprendre le décès de leur président de longue date, Pierre Nkurunziza, âgé de 55 ans. Les rumeurs se sont multipliées quant aux causes possibles, certains accusant la COVID-19, d’autres entrevoyant un acte suspect. D’après les déclarations du gouvernement, il serait décédé des suites d’un arrêt cardiaque. Une bataille pour la succession s’est immédiatement engagée et des dissensions sont apparues au sein de l’armée et du parti au pouvoir.

Le général Evariste Ndayishimiye, candidat du parti au pouvoir mieux connu sous son nom de guerre Neva (pour « never », jamais en anglais), a revendiqué son écrasante victoire lors des élections présidentielles du 20 mai dans le cadre d’un processus pourtant jugé largement inéquitable. L’Union africaine n’a d’ailleurs pas envoyé d’observateurs, considérant que les règles du jeu étaient faussées dès le départ. Le 11 mai, 9 jours avant le scrutin, les autorités burundaises informaient les observateurs de la Communauté de l’Afrique de l’Est qu’ils seraient placés en quarantaine pendant 14 jours en raison de la COVID-19. Les observateurs se sont donc retirés. Plus de 200 observateurs électoraux issus du principal parti d’opposition, le Conseil national pour la liberté, ont été placés en détention de manière arbitraire. La Conférence des évêques catholiques, très respectée au Burundi, a toutefois réuni 2716 observateurs sur l’ensemble des 119 communes. Ils y ont dénoncé la fraude électorale et un décompte incertain. Le gouvernement a réagi en demandant que les évêques soient dépossédés de leur état ecclésiastique. Le 4 juin, la Cour constitutionnelle, composée de sept membres tous désignés par le parti au pouvoir, a rejeté la demande d’invalidation des résultats présentée par l’opposition.

La mise en quarantaine des observateurs électoraux extérieurs ne manque pas d’étonner compte tenu du peu d’égard accordé par le Burundi aux règles de sécurité émises par l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Les meetings de campagne ont attiré une foule immense, en l’absence de port de masque ou de distanciation sociale. Trois semaines avant les élections, Nkurunziza minimisait les risques et prétendait que les masques étaient inutiles parce que « Dieu a purifié l’air du Burundi ». Il a ensuite écarté le groupe de travail de l’OMS chargé d’étudier le coronavirus, jugeant qu’il représentait une « interférence inacceptable », si bien que le Burundi se heurte maintenant à une flambée de cas non déclarés.

« Nkurunziza laisse l’héritage d’une gouvernance clientéliste et répressive qui donne à quiconque contrôle les leviers du pouvoir la possibilité de s’enrichir et d’exercer la violence ».

Cette série de crises est venue s’ajouter à une crise politique durable qui a commencé en 2015, avec le refus de Nkurunziza de quitter le pouvoir au terme de son second mandat comme l’exigeait pourtant la Constitution. Cette violation d’un processus démocratique naissant au Burundi s’est soldée par des manifestations pacifiques en masse, des répressions violentes contre la société civile et l’opposition politique, des assassinats ciblés contre des militaires et par un coup d’État manqué. Le Burundi a connu bien des périodes d’agitation depuis, puisque l’on estime à 1700 le nombre de personnes assassinées et à près de 500 000 le nombre de réfugiés, sur une population totale de 11 millions d’habitants. Selon la Commission des Nations unies chargée d’enquêter sur les droits de l’homme au Burundi, le nombre de morts est largement sous-estimé, compte tenu du niveau extrême des atrocités commises. Cette donnée est corroborée par des centaines de témoins oculaires, par les données obtenues auprès de sources gouvernementales et par les charniers découverts aux quatre coins du pays.

Nkurunziza laisse l’héritage d’une gouvernance clientéliste et répressive qui donne à quiconque contrôle les leviers du pouvoir la possibilité de s’enrichir et d’exercer la violence à l’égard des opposants. Cette situation est d’autant plus explosive que le pays a derrière lui un passé de violences ethniques et que le risque d’instabilité est accru dans la région.

Évolution du rapport de forces

Pierre Nkurunziza

Pierre Nkurunziza.

Sous la présidence de Nkurunziza et du Conseil national pour la défense de la démocratie/des Forces de défense de la démocratie (CNDD/FDD), les factions étatiques et les organes du parti avaient mis en place des structures de pouvoir informelles sous la forme d’un millefeuille institutionnel. Ces structures gravitaient autour du chef de l’État, du ministre de la sûreté de l’État, du chef des Renseignements, du secrétaire général du CNDD/FDD et du directeur de cabinet du Cabinet du Président de la République, des responsables des affaires policières et militaires. En tant que chef des affaires militaires, Ndayishimiye était chargé de superviser les Imbonerakure, la milice du parti responsable en grande partie des actes d’intimidation et de violence commis à l’égard des civils durant le mandat de Nkurunziza. Sous ces pouvoirs parallèles, les ordres se diffusaient au travers d’un réseau d’allégeances dont les fondements remontaient à la guerre civile burundaise parfois qualifiée de guerre ethnique (1993-2005).

Ce processus avait mené à l’abrogation des accords d’Arusha, un accord de paix et de réconciliation créé au lendemain de la guerre civile afin de mettre en place des garde-fous contre les abus de pouvoir et de permettre une réconciliation entre la minorité tutsie et la majorité hutue. Ces accords avaient débouché sur la mise en place d’une armée unifiée intégrant les anciennes forces armées, la vieille garde majoritairement tutsie (les ex-FAB), ainsi que les mouvements et partis politiques armés principalement hutus (PMPA), qui incluent notamment les forces du CNDD/FDD). Sous la présidence de Nkurunziza, le CNDD-FDD a grignoté les délicats mécanismes de parité mis en place par les accords d’Arusha pour leur préférer un processus politique et une sécurité dictés par le CNDD/FDD et son idéologie nationaliste hutue.

Les forces militaires sont ressorties très politisées de ce processus. La faction la plus puissante, le Comité des généraux (parfois baptisé « Association Nonoka »), se compose de chefs militaires à la solde du CNDD/FDD. Et Nkurunziza n’a pas été en mesure de freiner la forte politisation qui s’est emparée de la sphère militaire. À la veille du Congrès de janvier 2020 du CNDD/FDD, le Comité des généraux l’a en effet contraint à introniser Ndayishimiye en tant que porte-drapeau à l’occasion des élections de mai, remettant ainsi en cause son choix en faveur du Secrétaire général et porte-parole de l’Assemblée, Pascal Nyabenda, que la Commission d’enquête des Nations unies sur les droits de l’homme identifiait en 2019, dans son rapport sur le Burundi, comme un leader au sein des différentes structures parallèles constituant le pouvoir présidentiel.

A CNDD/FDD rally in the days prior to the May 20 elections.

Meeting du CNDD/FDD quelques jours avant les élections du 20 mai.

À la manière d’un triumvirat russe inscrit dans la Constitution du parti, Nkurunziza était appelé à jouer le rôle du « Guide éternel suprême » apte à opposer un véto aux décisions du président et du premier ministre. On s’attendait à ce que les trois membres de ce triumvirat proviennent de la même faction du parti. La mise à l’écart de Nyabenda a suscité une grande consternation au sein du parti et a eu pour effet d’intensifier les manœuvres entre ses différentes factions. Elle a également été perçue comme un pied de nez au chef du parti visant à ébranler les fondements même de ce dernier. Mais les soutiens de Ndayishimiye ont tenu bon. En écho aux origines nationalistes hutues du CNDD-FDD, ils ont souhaité non seulement un camarade militaire ayant combattu avec eux du temps de la rébellion hutue mais aussi un faucon à la ligne plus dure que Nkurunziza.

Le fait que Ndayishimiye ait été contraint de choisir le général Alain Guillaume Bunyoni comme Premier ministre est révélateur des jeux d’influence qui entourent le CNDD/FDD. M. Bunyoni dirige une autre faction au sein du Comité des généraux, il est un allié de Nyabenda et fait figure de leader au sein de l’une des structures parallèles du pouvoir qui exerce une influence sur le gouvernement. Il occupe actuellement les fonctions de ministre de la sécurité publique et est chargé en cette qualité de superviser les services de gendarmerie et de police. Cette situation laisse présager des ententes permettant aux structures politiques en concurrence de contrôler différentes branches du secteur de la sécurité.

Parmi les autres membres clés du Comité des généraux, on peut citer le directeur de cabinet du Cabinet du Président de la République, le général Gervais Ndirakobuca, mieux connu sous son sobriquet de Ndakugarika (littéralement : « je vais te tuer ») et le général Étienne Ntakarutimana, ancien chef des Renseignements. Ndirakobuca et Bunyoni font l’objet de sanctions de l’Union européenne en raison des atteintes aux droits de l’homme dont ils se seraient rendus coupables, et Bunyoni figure également sur une liste identique aux États-Unis.

Les militaires au pouvoir : un risque pour le Burundi et la région

President Nkurunziza and FNL leader Agathon Rwasa sign the 2005 peace accord.

Le Président Nkurunziza (à droite) et le chef des FNL, Agathon Rwasa, en train de signer un cessez-le-feu en 2006. (photo : NU/Penangnini Toure)

La prépondérance des militaires au sein de ce pouvoir n’a pu être envisagée que d’un œil inquiet par une population qui n’en est pas à sa première dictature militaire depuis son indépendance. Après le décès de Nkurunziza, tous les yeux se sont tournés vers les hommes en uniforme, les Burundais cherchant à anticiper la tournure des évènements. En vertu de la Constitution, Nyabenda aurait dû assurer la présidence par intérim puis céder le pouvoir à la mi-août au président nouvellement intronisé. Le parti n’ayant toutefois pas choisi de suivre cette voie, le Cabinet a saisi la Cour constitutionnelle dominée par le CNDD/FDD, laquelle a promptement déclaré qu’il convenait d’introniser « immédiatement » Ndayishimiye. Cette façon de procéder permettait de donner un vernis de constitutionnalité à un processus de succession qui n’était en réalité rien d’autre qu’une mascarade orchestrée par un groupe de personnes influentes.

L’émergence de l’armée en tant qu’intermédiaire du pouvoir central est un sujet d’inquiétude pour de nombreux Burundais. Son implication dans la politique partisane a été au cœur des conflits complexes qui ont agité le Burundi : le génocide de 1972 contre les Hutus, le génocide de 1993 contre les Tutsis, la guerre civile de 1993–2005, sans compter les assassinats commis en représailles entre ces deux événements et depuis lors. Le processus de paix lancé par les accords d’Arusha, où l’ancien président tanzanien Julius Nyerere et l’ancien président sud-africain Nelson Mandela avaient joué le rôle d’arbitres, se concentrait sur trois priorités :

  1. Créer une armée apolitique ;
  2. Libérer la politique des conflits ethniques ;
  3. Partager le pouvoir de manière équitable et en permettre la représentation également équitable par la formation de coalitions interethniques.

Ces objectifs sont stipulés dans les cinq protocoles des accords d’Arusha, lesquels ont été inscrits dans la Constitution de 2005. Les mécanismes créés par ces accords ont transformé l’armée burundaise en une véritable force nationale qui a pu alors jouir d’un immense soutien de la part de la population, une première depuis l’indépendance du pays. Le nouveau professionnalisme a éclaté au grand jour lors des manifestations organisées contre un troisième mandat de Nkurunziza : les soldats ont en effet refusé de recourir à la force contre les manifestants et ont plutôt joué un rôle-tampon entre eux et la police, indiquant qu’ils se devaient de respecter les accords.

« Le CNDD/FDD a passé la plus grande partie du troisième mandat de Nkurunziza à revenir sur les acquis démocratiques mis en place par les accords d’Arusha ».

Cela n’aura pas duré. L’unité de l’armée s’est effondrée sous le coup des désaccords houleux ayant opposé les deux camps adverses : ceux dont la fidélité aux principes des accords d’Arusha n’a pas failli et ceux choisis pour soutenir le projet anticonstitutionnel de troisième mandat de Nkurunziza. Les tensions ont éclaté lors du coup d’État manqué perpétré en mai 2015, point de départ d’un enchaînement d’événements meurtriers dont l’armée ne s’est jamais relevée. Lorsque Nkurunziza est parvenu à maîtriser à nouveau la situation, les troupes ont fait face à une vague de représailles et de purges fondées sur l’appartenance religieuse. Les purges, de nature ethniques, ont pris principalement pour cible les anciennes forces armées burundaises (ex-Fab), majoritairement tutsies, et de fait s’inscrivaient dans le cadre d’une campagne politique plus vaste marquée par des discours ethnicisants.

Le CNDD/FDD a passé la plus grande partie du troisième mandat de Nkurunziza à revenir sur les acquis démocratiques mis en place par les accords d’Arusha. Ceux-ci avaient limité la marge de manœuvre du parti au pouvoir et mis à mal son idéologie de domination de la majorité (hutue). Les dispositions des accords protégeaient les militaires contre tout contrôle exercé par un groupe unique à l’exclusion des autres. Ils exigeaient par ailleurs un quota de 50/50 à tous les niveaux de l’armée afin de garantir une représentation égale entre Hutus et Tutsis.

Le démantèlement a atteint son apogée avec le référendum orchestré en mai 2018 visant à faire promulguer une nouvelle Constitution supprimant les mécanismes coercitifs prévus par les accords d’Arusha, à savoir les vétos législatifs, les seuils électoraux et les modalités des scrutins (participation et proportionnalité). Cette procédure s’est déroulée en dépit des condamnations de l’Union africaine, de l’ancien médiateur des pourparlers inter-burundais de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) et de l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa. Autre garde-fou initié par les accords : le parti dirigeant ne pouvait représenter plus de 49 pour cent des différentes branches du gouvernement. La nouvelle Constitution donne au contraire au parti en place un pouvoir absolu bâti sur l’exclusion et la domination militaire, ces mêmes ingrédients qui avaient plongé le pays dans une situation de crise et avaient nécessité la conclusion des accords d’Arusha.

Evariste Ndayishimiye

Evariste Ndayishimiye. (photo : gouvernement du Burundi)

L’origine ethnique entrait pour une bonne part dans ces efforts, puisque l’inclusion, la cohabitation et la recherche d’une coalition interethnique avaient régi les modalités de distribution du pouvoir dans le cadre des accords d’Arusha. Les nouveaux arrangements politiques ont remplacé ces objectifs par un système dans lequel le pouvoir est concentré dans les mains du président, à l’exclusion de toute autre force politique. C’est ce qu’a évoqué en filigrane Ndayishimiye lors de son intronisation en disant que l’opposition « devait exprimer les opinions du gouvernement », tout en promettant de garantir la liberté de la presse. Les accords d’Arusha ont tenté de renverser ce modus operandi politique. Le peu de volonté des acteurs régionaux et internationaux à faire respecter et appliquer les stipulations de ces accords aura finalement eu raison de leur sort. Ceux ayant travaillé à saper les accords y ont vu le signe qu’ils ne seraient pas tenus responsables. Cette situation est à l’origine de l’environnement actuel, plus dangereux parce qu’incertain.

En quête de stabilité pour l’avenir

La passation de pouvoir entre Nkurunziza et Ndayishimiye a pu apparaître à de nombreux observateurs régionaux et internationaux comme une solution rapide et comme un gage de stabilité face à la situation de vacance subitement créée par le décès de Nkurunziza dans un pays classé 185ème sur 189 sur l’Indice de développement humain du PNUD. Mais c’est méconnaître les rivalités acerbes qui perdurent au sein du CNDD-FDD ainsi que l’exclusion de presque toutes les voix indépendantes, de tous les partis d’opposition et de la société civile. Le climat de crainte et d’intimidation qui a été le lot du règne de Nkurunziza se poursuit et près de 5 pour cent de réfugiés composent la population. On ne peut que trouver dans la prévalence de la faction militaire, ouvertement acquise au nationalisme hutu et faisant l’objet de contrôles plus restreints quant au pouvoir qu’elle exerce, des ingrédients propices à une aggravation de l’instabilité au Burundi et dans la région.

Les craintes pour l’avenir du Burundi sont le résultat direct du démantèlement des accords d’Arusha. Il y va de l’intérêt de l’ensemble des acteurs régionaux et internationaux d’éviter toute nouvelle détérioration, notamment à l’aune de l’histoire tragique du Burundi. Rétablir l’application des accords d’Arusha constitue la mesure la plus viable à moyen terme pour la stabilité du Burundi, car ce sont eux qui ont permis au pays d’enregistrer des progrès considérables entre la fin de la guerre civile et leur abrogation en 2015. À court terme, il conviendra en priorité de rouvrir l’espace politique et de faire comprendre au nouveau gouvernement qu’il doit nouer un dialogue avec les partis indépendants et d’opposition. La feuille de route en six points établie par Mkapa en vue des pourparlers inter-burundais de la CAE et présentée aux chefs d’État de la CAE peut constituer un point de départ intéressant :

  1. Engagement du gouvernement à négocier ;
  2. Annulation des mandats d’arrêt fondés sur une opposition politique ;
  3. Retour des exilés politiques ;
  4. Libération des prisonniers politiques ;
  5. Retour des réfugiés ;
  6. Ouverture de l’espace politique.

Comme l’indiquait à l’époque Mkapa : « L’impasse vient de la réticence du gouvernement à échanger avec ses opposants… il se contente de « débattre » avec des amis acquis à sa cause, ignorant les autres ». La mesure la plus importante à prendre pour les acteurs externes, à ce stade, serait d’encourager solidairement des mesures élémentaires favorables à un tel dialogue politique.

À l’inverse, le fait d’ignorer les facteurs de violence et d’instabilité au Burundi accroîtrait la probabilité de futures atrocités de masse.

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