Surmonter les difficultés à réformer l’Union africaine

L’Union africaine (UA) a été critiquée pour son manque de leadership dans des crises majeures telles que celles de la République démocratique du Congo, des deux Soudans, du Cameroun et du Sahel. L’UA s’emploie également à faciliter l’intégration économique intercontinentale afin de libérer les synergies inexploitées liées à l’expansion des marchés et des échanges sur ce continent de 54 pays et de 1,5 milliard d’habitants. Les Africains comptent également sur l’UA pour faire entendre une voix collective et convaincante afin de représenter leurs intérêts dans les forums internationaux, ou lorsque des réponses rapides et coordonnées sont nécessaires.

L’éventail des questions sur lesquelles l’UA est censée assurer le rôle de leader et de coordinateur souligne l’importance de cet organe panafricain. Pourtant, les progrès concernant les appels de longue date en faveur de réformes de l’UA dans les domaines de la paix et de la sécurité, de l’amélioration de l’efficacité organisationnelle, de la coopération économique et de la représentation mondiale se font toujours attendre.

Toute discussion sur les réformes de l’UA doit prendre la mesure de l’ampleur de la tâche. Le prédécesseur de l’UA, l’Organisation de l’unité africaine (OUA), était un compromis entre deux groupes d’États nouvellement indépendants. Le « groupe de Casablanca » souhaitait  une union politique immédiate des pays africains, avec une autorité unique, des gouvernements régionaux subsidiaires, une politique étrangère et de défense commune et des institutions communes. Le « groupe de Monrovia » appelait pour sa part à une alliance plus souple, fondée sur une coopération économique régionale progressive et sur la souveraineté nationale.

Ces différences fondamentales subsistent au sein de l’UA, affectant sa capacité à dégager un consensus sur des questions essentielles comme la paix et la sécurité. Pour les États-membres, une grande partie des tensions porte sur le degré de souveraineté nationale à céder à une Union plus puissante, certains États étant plus enclins que d’autres à le faire. Prenons l’exemple de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA), créée en 2018. Elle fait passer l’Afrique d’une coopération économique régionale à une intégration économique profonde, comme l’envisage la doctrine du groupe de Casablanca. Toutefois, la mise en œuvre d’une union douanière et la suppression des barrières non tarifaires ont été lentes, ce qui témoigne de la primauté accordée par les membres à la souveraineté nationale.

Il existe des tensions similaires sur les réformes technocratiques et politiques. Une école de pensée affirme qu’en se concentrant uniquement sur les améliorations techniques et administratives, l’UA pourrait devenir une « bureaucratie technocratique » à l’instar des Nations unies (ONU). Selon ce point de vue, l’Afrique a plutôt besoin de réaliser les objectifs panafricains définis par les pères fondateurs. Cela implique une organisation qui mobilise l’action coordonnée des membres, place les citoyens au premier plan et affirme et défend les intérêts de l’Afrique au niveau mondial. La position opposée est que si l’UA a cruellement besoin d’une voix collective, elle doit d’abord <remédier à son malaise institutionnel et à sa paralysie afin de mieux fonctionner et de mieux servir l’Afrique. Ces deux écoles de pensée ne s’excluent pas nécessairement l’une l’autre, mais elles façonnent les pressions concurrentes en faveur de la réforme.

L’héritage du passé pèse lourdement sur le présent

Le rôle trop dominant de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement dans les fonctions quotidiennes de l’UA est à l’origine d’une partie des dysfonctionnements institutionnels de cet organe supranational. Il s’agit d’un héritage du passé. L’OUA a été créée en 1963, au cœur d’âpres guerres anticoloniales, alors que 34 pays africains seulement étaient indépendants. Elle avait deux missions principales : défendre l’indépendance des nouveaux États et coordonner la décolonisation totale de l’Afrique en fournissant un soutien militaire à plus de deux douzaines de mouvements armés. Ces tâches nécessitaient une structure centralisée, largement secrète et au sommet de la hiérarchie, confiée à la Conférence. La transition vers l’UA a commencé en 1994, après la chute de l’apartheid, avec le choix d’une structure plus ouverte, transparente et décentralisée reflétant les changements fondamentaux en Afrique.

La culture de prise de décision de l’OUA, où les décisions sont surtout prises par le haut, a toutefois persisté. Les décisions sont encore largement confiées à l’Assemblée des chefs d’État, même si elle ne se réunit généralement qu’une fois par an. La Commission de l’Union africaine (CUA), le secrétariat responsable de la mise en œuvre quotidienne du programme de l’UA, n’a pas les pleins pouvoirs. Le Parlement panafricain, qui devrait être élu au suffrage universel et disposer de pleins pouvoirs législatifs, reste consultatif et n’a aucun pouvoir réel. Le Conseil économique, social et culturel (ECOSOCC), qui est censé donner la parole aux organisations de la société civile dans les décisions de l’UA, est également consultatif. La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, chargée de protéger les droits de l’Homme et de réduire l’impunité, est également paralysée, avec une capacité d’exécution limitée.

La tension entre l’Assemblée et les organes de l’UA entrave la capacité de l’UA à répondre aux crises graves. L’UA, par exemple, n’a pas réussi à faire respecter ses règles édictées de longue date sur les changements anticonstitutionnels de gouvernement, comme le montrent ses réponses incohérentes aux coups d’État au Burkina Faso, en Guinée, au Mali, au Niger et au Soudan. Il est également arrivé que des décisions prises par des organes clés soient annulées par d’autres.

La décision du Conseil de paix et de sécurité de l’UA de décembre 2015 de déployer la Mission africaine de prévention et de protection au Burundi (MAPROBU) pour réduire l’escalade de la violence déclenchée par la tentative du président de l’époque, Pierre Nkurunziza, de briguer un troisième mandat interdit par la Constitution, en est une illustration. Cette décision opportune a été annulée par l’Assemblée de l’UA lors de son sommet de janvier 2016. Le gouvernement burundais a ensuite entrepris de démanteler les accords d’Arusha qui avaient guidé le pays dans son redressement après la guerre civile de 1993-2005 et le Burundi a connu une instabilité persistante depuis lors. Le contournement de la limitation des mandats au Burundi a en outre ouvert la porte à d’autres dirigeants africains, contribuant ainsi à mettre davantage à mal la paix et la sécurité sur le continent.

Une partie du problème est liée aux difficultés de coordination au sein de l’UA et à la capacité limitée de suivi et de mise en œuvre des décisions clés, héritées de l’OUA. Les organes de l’UA tels que le Conseil de paix et de sécurité, le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs et l’ECOSOCC ne parviennent souvent pas à coordonner leurs activités. Cela a également sapé la capacité de l’UA à s’exprimer d’une voix cohérente sur des questions cruciales.

Le dernier programme de réforme de l’UA : de nombreuses réalisations, autant d’obstacles

Le dernier volet de la réforme de l’UA a été lancé en 2016. L’UA a réuni d’éminents Africains issus du gouvernement, du secteur privé, de la société civile, du monde universitaire et des agences internationales pour mener de vastes consultations et préparer des recommandations en vue d’une refonte institutionnelle « urgente et nécessaire » de l’organisation. Le Président rwandais Paul Kagame a été désigné pour coordonner les efforts et présenter un rapport final à l’Assemblée. Les principales conclusions et propositions ont été présentées lors d’un sommet extraordinaire des chefs d’État et de gouvernement de l’UA en novembre 2018.

Les problèmes suivants ont été identifiés :

• L’UA n’est ni financièrement indépendante, ni autonome, et dépend largement du financement de ses partenaires.
• L’UA est très fragmentée avec trop de domaines d’intervention.
• La structure complexe de l’UA et sa capacité de gestion limitée entraînent des méthodes de travail inefficaces, une prise de décision médiocre et un manque de responsabilité.
• La coordination entre l’UA et les communautés économiques régionales (CER) est limitée.

Une proposition de réforme globale a été présentée pour relever des défis consistant à :

• Réduire les priorités de l’UA et réaligner ses institutions.
• Élargir la participation des citoyens.
• Améliorer l’efficacité opérationnelle.
• Renforcer l’indépendance financière.

Moussa Faki Mahamat, alors président de la Commission de l’UA, a noté à l’époque que la capacité limitée de l’UA à faire entendre la voix collective de l’Afrique et à défendre les intérêts africains à l’échelle mondiale continuait de poser un problème majeur. Faisant référence aux cas où l’UA n’a pas réussi à mettre en place une réponse efficace et coordonnée de nature à être prise au sérieux au niveau international, il a déclaré : « Le temps presse. Nous nous rendons compte que le monde change et qu’individuellement, nous ne signifions plus rien.… Le rythme auquel nous agissons n’est pas suffisant ».

Depuis lors, des étapes importantes ont été franchies, notamment la nomination d’une nouvelle équipe de gestion et de direction, la réduction du nombre de commissions et de départements de l’UA, l’introduction du recrutement fondé sur le mérite, l’adoption de nouvelles politiques en matière de représentation régionale et la mise en œuvre d’un audit des compétences prescrit. La structure de gouvernance du Fonds pour la paix de l’UA, créé pour aider l’Union à atteindre l’autosuffisance en matière de financement des opérations de paix et de sécurité, est pleinement opérationnelle. En 2024, il avait recueilli 96 % de l’objectif initial de 400 millions de dollars, entièrement grâce aux contributions des membres.

Il reste cependant des obstacles importants à franchir.

Des décisions clés de l’Assemblée ne sont toujours pas mises en œuvre en raison d’un décalage entre l’Assemblée et le Comité des représentants permanents (CRP), composé de tous les États membres et chargé d’aligner les priorités de l’Assemblée sur le travail de la CUA. Il y a également une déconnexion entre le COREP et d’autres organes de l’UA, due en grande partie au chevauchement des autorités entre le COREP et la CUA.

L’audit des compétences prévu par le mandat n’a pas été entièrement mis en œuvre, en partie en raison d’un gel des recrutements en 2018 et de luttes intestines entre les pays membres et la Commission de l’UA. Certains d’entre eux se plaignent en effet que le processus a été manipulé pour refuser à leurs citoyens de poursuivre leur service, alors que la plupart d’entre eux ont réussi l’évaluation des compétences. Dans le même temps, les audits ont révélé des constats accablants de népotisme, de corruption et de non-vérification de qualifications.

La réduction de la CUA de huit à six départements a créé des tensions organisationnelles sur les rôles et les responsabilités de chacun. Nombreux sont ceux qui ont critiqué la fusion du département de la paix et de la sécurité avec le département des affaires politiques, notamment l’ancien président sud-africain Thabo Mbeki, qui a rappelé que ces départements avaient des fonctions distinctes. Les regrouper au sein d’une même unité diluerait les réponses de l’UA aux crises sécuritaires et son travail politique de représentation et de défense des intérêts africains sur la scène internationale.

Malgré les progrès réalisés en matière d’autosuffisance financière, certains États membres ne paient pas leurs cotisations à temps, voire ne les paient pas du tout. Dans le budget 2025, les États membres ont couvert 98 % du budget opérationnel de l’UA, tandis que les donateurs (principalement les pays européens) ont financé 78 % du budget du programme. Cette situation continue de nuire à la capacité de l’UA à agir et à s’approprier ses programmes.

Dans un rapport de suivi adressé à la Conférence des chefs d’État et de gouvernement en février 2024, le président Kagame a évoqué le manque de volonté politique et les engagements divers des États membres en faveur de la réforme, les exhortant à ne pas « faire comme si ces différences n’existaient pas », mais à trouver un terrain d’entente. L’importance de l’Assemblée de l’UA est mise en avant dans le rapport, qui souligne que son programme est dense et long, et que les sujets abordés ne doivent pas nécessairement être examinés par les chefs d’État. Les institutions communes telles que le Parlement panafricain et la Cour africaine ne sont pas en mesure de remplir les fonctions définies dans l’acte constitutif, malgré les propositions visant à les rendre indépendantes et à leur accorder les pleins pouvoirs.

Dans sa déclaration devant la même Assemblée, Moussa Faki a déploré que « la tendance frénétique à prendre des décisions sans réelle volonté politique de les mettre en œuvre a pris une telle ampleur qu’elle est devenue dévastatrice pour notre crédibilité individuelle et collective ». Il a noté qu’entre 2021 et 2023, 93 % des décisions de l’Assemblée n’ont pas été mises en œuvre.

Leçons historiques pour l’effort de réforme actuel

En ce qui concerne la question du renforcement de la voix de l’UA au niveau international, l’expérience de l’OUA offre des leçons pour aujourd’hui. Par exemple, l’OUA a coordonné un boycott africain réussi de l’Afrique du Sud de l’apartheid, amenant la plupart des membres à rompre leurs relations et même à délivrer des passeports interdisant les voyages en Afrique du Sud. Ceux qui n’ont pas appliqué l’ensemble des sanctions se sont attirés les foudres de l’opinion publique et leur stature s’est considérablement affaiblie. Nombre d’entre eux ont apporté des contributions volontaires au mouvement mondial de lutte contre l’apartheid.

L’OUA a joué un rôle décisif dans la résolution des conflits également en Afrique du Sud et dans d’autres pays sortant du colonialisme et de l’apartheid, comme l’Angola, le Cap-Vert, le Mozambique, la Namibie et le Zimbabwe. Les acteurs internationaux, tels que les Nations unies, le Commonwealth et les grandes puissances, ont non seulement pris exemple sur l’OUA, mais ont également veillé à ne pas être perçus comme travaillant à contre-courant.

Pour accomplir cela, l’OUA a forgé une vision claire partagée par ses membres, a tenu le public informé et engagé par le biais de son agence de presse panafricaine (PANAPRESS) et de l’Union des radios et télévisions nationales d’Afrique (URTNA), et s’est résolument engagée avec des établissements de recherche tels que le Conseil pour le développement de la recherche en sciences sociales en Afrique (CODESRIA). Elle a également utilisé la force de représentation de l’Afrique aux Nations unies pour créer des initiatives telles que le Comité spécial des Nations unies sur la décolonisation et le Conseil des Nations unies pour la Namibie.

L’OUA a également su mobiliser et maintenir l’opinion publique internationale engagée en travaillant avec ces publics, les gouvernements et les assemblées législatives. Bien que le contexte actuel soit différent, ces leçons sont tout à fait pertinentes et applicables à l’UA qui doit faire face aux défis auxquels sont confrontés les pays et les communautés africaines sur le continent et dans la diaspora.

En ce qui concerne le degré de souveraineté auquel les pays africains devraient renoncer pour construire une véritable union politique, l’UA pourrait également tirer des leçons de l’histoire. En novembre 2024, les sept membres de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) ont signé un accord et établi une feuille de route pour accélérer la création d’une fédération politique, quatrième et dernière étape de l’intégration de la CAE.

L’organisme régional d’Afrique de l’Est vise à retrouver l’élan de la première CAE (avant que des tensions internes ne conduisent à son effondrement en 1977). Cette version de la Communauté était en passe de devenir une autorité unique. Les fondateurs initiaux, le Kenya, l’Ouganda et la Tanzanie, partageaient une compagnie aérienne, une autorité portuaire, un chemin de fer, un service postal, une banque de développement, une université (avec trois établissements d’enseignement supérieur constitutifs) et une stratégie industrielle intégrée, basée sur les avantages uniques de chaque membre. Une autorité de services communs gérait les institutions et les services communs, ce qui apportait des avantages concrets aux citoyens. Par exemple, un ressortissant d’un État membre pouvait déposer de l’argent dans une banque postale et le faire livrer en moins de 10 minutes à un destinataire situé dans un autre État membre. À l’origine, la CAE était gérée par un secrétariat professionnel composé d’un cadre de personnel administratif et technique ainsi que de responsables politiques nommés par chaque pays. Ces personnes étaient guidées par l’autorité, qui bénéficiait de la pleine confiance des États membres et pouvait donc travailler de manière indépendante et professionnelle.

Le succès de cette expérience réside dans le fait que la Communauté a développé la capacité technocratique de gérer ses affaires sans perdre la vision politique de l’unité africaine et de la défense des intérêts africains. Cette vision reposait sur l’idée que les Africains de l’Est étaient mieux lotis en tant qu’unité qu’en tant qu’États individuels.

Regarder vers l’avenir

Bien que la désorganisation et la mise en œuvre incohérente des décisions persistent, l’UA a encore la possibilité de devenir une union politique continentale plus efficace, plus influente et plus solide sur le plan institutionnel, comme l’envisageaient les pères fondateurs. Toutefois, il est urgent de réévaluer ses opérations et ses fonctions afin de remettre à jour son sens et son objectif. Cela nécessitera une volonté politique, une mission commune, un partage des pouvoirs entre les institutions clés et un sentiment d’urgence renouvelé. Mais surtout, il faut une participation et une appropriation fortes de la part des citoyens, car les grands projets de ce type dépendent largement de la pression exercée par la base.

Martha Bakwesegha dirige le programme régional de la Corne de l’Afrique de l’institut Life & Peace, basé à Nairobi, au Kenya. Elle participe régulièrement à des dialogues régionaux et continentaux sur la politique de paix et de sécurité avec l’Union africaine et l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD). Mme Bakwesegha est une praticienne de la résolution des conflits qui a plus de 25 ans d’expérience dans le domaine de la paix et de la sécurité en Afrique, au sein de diverses organisations internationales. Les opinions exprimées lui appartiennent.