La crise politique et la détérioration du secteur de sécurité au Burundi

Témoignage du Dr. Joseph Siegle, Directeur de Recherche au Centre d’études stratégiques de l’Afrique
Sous-commission du Sénat américain en charge des relations étrangères sur la politique étrangère générale de la santé mondiale et en Afrique, 9 décembre 2015

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Le président de la commission Flake, Markey membre de la présidence et autres membres de la sous-commission sénatoriale sur la politique étrangère de la santé mondiale et en Afrique, vous remercient de l’opportunité donnée aujourd’hui de vous entretenir sur la crise au Burundi.

Bien que fréquemment caractérisée par une connotation ethnique  opposant la majorité de la population Hutue à la minorité Tutsi, la crise au Burundi aujourd’hui n’est pas un conflit de nature ethnique. Il s’agit d’une crise politique, un résultat d’un chef politique et d’un petit groupe d’alliés visant à perpétuer leur maintien au pouvoir au-delà des durées de mandat constitutionnellement décrétées. Ceci a déclenché une rupture du  processus populaire et jusqu’ici efficace d’établir une transition démocratique pluriethnique au Burundi depuis le terme en 2005 de 12 ans de guerre civile dans le pays, guerre qui a accusé le bilan de 300 000 burundais environ qui ont perdu leur vie.

Bien qu’il existe des voies permettant d’enrayer cette crise, il est important de trouver une résolution rapidement, avant que la situation ne se détériore au point qui tend à fragmenter et à perpétuer les conflits d’origine ethnique de telle sorte que toute solution devient de plus en plus difficile et onéreuse.

La situation actuelle en matière de sécurité

La crise au Burundi a été déclenchée le 25 avril, lorsque le président sortant Pierre Nkurunziza a annoncé qu’il rechercherait un troisième mandat en exercice malgré la prescription par la constitution du pays d’une durée limite de deux mandats. Des manifestations populaires, pacifiques organisées par une coalition pluriethnique des organisations de la société civile ont suivi. De même qu’une campagne d’intimidation orchestrée par une ligue de jeunes, la Imbonerakure, qui a été créée, entraînée et armée par le parti au pouvoir, le CNDD-FDD, pendant au moins auparavant. La répression s’est envenimée après la tentative d’un coup d’Etat militaire en mai. Les fiefs de l’opposition, les représentants de la société civile et les médias ont été particulièrement visés.

Ceci a entraîné le nombre estimé de 500 décès et le déplacement entre  280 000 et 350 000 personnes. Le fait de souligner l’origine politique de cette crise, et les répercussions destinées à la dissidence, de nombreuses hautes personnalités du gouvernement du parti CNDD-FDD opposées à la proposition de Nkurunziza d’un troisième mandat se sont également exilées.

Face à cette intimidation et exode, les manifestants pacifiques se sont évanouis et des représailles violentes ont émergé. Début août, une attaque bien coordonnée au mortier a tué la figure militaire la plus crainte dans le pays, le Général Adolphe Nshimirimana. Reflétant une stratégie manifeste d’extermination, plusieurs autres hautes personnalités militaires ont été également assassinées ou visées. Plusieurs douzaines d’agents de police ont été également attaqués. A titre  de représailles manifestes, les défenseurs de la société civile et les dirigeants politiques de l’opposition ou des membres de leur famille ont été tués.

Malgré les appels des dirigeants africains et internationaux à retarder les élections jusqu’à ce que la polémique liée à la durée du mandat puisse être résolue par une initiative de médiation au niveau régional et que la stabilité soit rétablie, le CNDD-FDD a tenu les élections parlementaires et présidentielles en juillet. Les élections ont été boycottées par les partis de l’opposition et ont été jugées de manquer de crédibilité par les Etats-Unis, l’Union africaine, la Communauté d’Afrique de l’est, l’Union européenne, les Nations Unies et l’église catholique du Burundi.

Le suivi continu de ces développements fluides a été la tâche la plus difficile car les médias indépendants du Burundi ont été fermés par les forces de sécurité du gouvernement depuis mai. L’accès à des sources d’information indépendantes et corroborées est devenu plus difficile.

La peur du génocide

Poussant davantage sa détermination, dans un effort de mobiliser le soutien par la majorité hutue, le CNDD-FDD a de plus en plus employé des tactiques de polarisation ethnique. Les épurations, parmi les officiers supérieurs militaires et les hauts responsables du gouvernement, ont été grandement fondées sur l’ethnie.  En novembre, les dirigeants du parti CNDD-FDD ont commencé à  invoquer un langage incendiaire fondé sur l’ethnie, rappelant la méthode employée dans le génocide du Rwanda. Le côté emblématique a été le discours du 3 novembre  qu’a donné le président du Sénat, Reverien Ndikuriyo à ses militants à Kirundi : « …sur ce point, vous devez pulvériser, vous devez exterminer – ces personnes ne sont bonnes qu’à mourir. Je vous donne le feu vert, allez-y ! » Des déclarations similaires ont été faites par d’autres hauts responsables du gouvernement, notamment  Pierre Nkurunziza. Ces allocutions ont déclenché une nouvelle vague de réfugiés cherchant à atteindre les frontières du Burundi.

La condamnation rapide d’un tel langage à l’échelle internationale, notamment par Barak Obama, le président des Etats-Unis, Samantha Power ambassadrice américaine des Nations Unies et une lettre ouverte publiée par Fatou Bensouda, procureur de la Cour pénale internationale (ICC) de justice que toute invocation de violence ethnique serait utilisée comme preuve dans l’enquête future que l’ICC mènera, a entraîné la modération de ces remarques  incendiaires. Néanmoins, l’intimidation et les tueries de personnes visées continuent.

En bref, la base du génocide, état d’esprit, climat de peur et polarisation, a été posée. Certains burundais ont dit que le degré d’appréhension est maintenant pire que lors de la guerre civile. La plupart des massacres alors ont été entre des combattants armés. Maintenant les civils sont aussi visés, créant un sentiment plus grand de vulnérabilité.

Les divers efforts de médiation sont en progrès depuis avril, dirigés principalement par l’Union africaine et les Nations Unies. Ceux-ci n’ont pas réussi, cependant, à dissuader Nkurunziza de sa détermination à rester au pouvoir à tout prix.

La résistance déterminée de Nkurunziza à la diplomatie et à la raison, même au risque de précipiter une nouvelle guerre civile et de bouleverser tous les progrès que le Burundi avait accomplis sur les dix dernières années, ont mené plusieurs burundais à conclure que la seule pression à laquelle il répondra sera la force militaire.

Implications au niveau régional

Trouver une résolution au Burundi présente des implications plus larges qui ne s’arrêtent pas qu’au pays lui-même. La crise au Burundi a déjà place un lourd fardeau à ses voisins avec 223 000 réfugiés, principalement au Rwanda et en Tanzanie. Au cours de la guerre civile de 1993 à 2005, il y a eu 870 000 réfugiés burundais, exigeant un fardeau économique prolongé sur la région.

La région des Grands Lacs en Afrique a également abrité les conflits les plus prolongés, vicieux et compliqués du continent sur les vingt dernières années, desquels la région n’a pu être capable de progresser que récemment. L’accroissement de l’escalade de la violence à l’encontre de la population au Burundi pourrait à n’importe quel moment précipiter une intervention militaire par le Rwanda, pays voisin, où les souvenirs du  génocide demeurent frais à la mémoire. Ceci, à son tour, peut déclencher une intervention militaire des autres pays voisins inquiets de l’influence du Rwanda sur la région et rappelant les conflits précédents en République démocratique du Congo (DRC). Pareillement, des communiqués ont été également publiés concernant les groupes rebelles hutus du Rwanda opérant en dehors de la DRC, notamment la milice Interahamwe, arrivant au Burundi en soutien des milices partisanes du gouvernement.

Le résultat de la bataille sur les durées de mandat au Burundi a par ailleurs des implications politiques pour le reste du continent africain. Depuis l’an 2000, un douzaine de chefs africains ont essayé de contourner les limites prescrites des mandats qui ont été instituées afin de limiter la monopolisation du pouvoir et d’encourager une culture de transitions démocratiques en Afrique. La moitié de ces dirigeants ont réussi à prolonger la durée de leur mandat au pouvoir. L’autre moitié, rencontrant l’opposition concertée au niveau national et international, ont échoué. En fait, la tendance depuis 2010 a été de bloquer ces tentatives de contournement de la législation. Le résultat au Burundi, par conséquent, transformera la norme sur le continent où 19 sur 54 dirigeants africains ont été  au pouvoir pendant plus de dix ans (et 4 pendant plus de 30 ans). De plus, les tactiques utilisées à la quête d’un troisième mandat au Burundi, est de passer outre la constitution, harceler les opposants, et puis tenir les élections d’un parti croupion, constituent un précédent dangereux pour l’Afrique si on lui permet de persister.

Les facteurs sous-jacents à la crise du Burundi

Etant donné les coûts sociaux et économiques dévastateurs pour le Burundi générés par la décision de Pierre Nkurunziza de rechercher un troisième mandat au pouvoir, autant que la forte opposition venant de son propre parti, il est raisonnable de réfléchir sur quelques motivations profondes pour justifier ce mode d’action.

En plus du désir naturel de nombreux dirigeants dans des postes de pouvoir à prolonger leur durée en exercice, les initiatives de Nkurunziza pour conserver le contrôle de la présidence a probablement son origine dans l’économie politique du Burundi qui récompense financièrement les hauts responsables. L’accès au pouvoir politique au Burundi permet le contrôle considérable sur les processus d’acquisition de marchés publics, le secteur minier, l’aide financière internationale et les remboursements pour le déploiement d’opérations de maintien de la paix.  De plus, le pouvoir présidentiel permet le contrôle sur les monopoles d’Etat, les ventes de biens fonciers et immobiliers, les procédures de privatisation, aussi bien que les restrictions à l’importation et à l’exportation. Le Burundi arrive au 159ème rang sur 175 pays sur le classement de Transparency International portant sur les pays les plus corrompus au monde. De plus, le gouvernements est énergétiquement intervenu lorsque son propre groupe de surveillance anticorruption lui en a fait vivement et publiquement la demande.

Une autre motivation pour essayer de rester au pouvoir est le désir par certains hutus radicaux, partisans du parti CNDD-FDD de briser l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi (désigné aussi comme les Accords d’Arusha). Leur position est que les Accords sont trop restrictifs pour les hutus, qui constituent une forte majorité au Burundi. L’évitement de la durée limite des mandats est une violation, un élément essentiel des Accords. Si ceci est accepté, il offre alors des perspectives pour renégocier tout le cadre politique du Burundi d’une manière qui sera plus favorable aux intérêts des Hutus radicaux.

Un cadre pour la stabilité

Malgré les difficultés sérieuses impliquées, il s’agit d’une crise de nature politique et qui peut être résolue par la médiation. Elle n’est pas ancrée dans les différences profondes des structures au sein de la société burundaise. De plus, un cadre de résolution existe déjà dans les Accords d’Arusha qui ont sorti le pays de sa guerre civile depuis l’an 2000. Celui-ci comprend le précédent des transitions politiques. Le Burundi a connu deux transitions pacifiques au pouvoir en vertu des Accords, la première en 2003, la seconde en 2005. L’une des plus grandes tragédies  de la crise actuelle est vraiment l’occultation des progrès exemplaires au sein de la société burundaise qui ont été réalisés depuis plus de 15 ans. En décrétant que le pouvoir politique ne serait pas dominé ni par les hutus ni par les tutsis, les Accords d’Arusha ont favorisé la formation d’une coalition politique interethnique. Ceci a été vrai pour pratiquement tous les partis politiques principaux du Burundi y compris le CNDD-FDD.

Des pratiques similaires se sont installées dans la société civile avec le résultat de la promotion d’une identité nationale interethnique, un départ dramatique depuis la polarisation d’antan. Mais des manifestations révélatrices contre la proposition de Nkurunziza pour un troisième mandat ont été organisées par ces alliances interethniques de la société civile impliquant plus de 200 organisations non gouvernementales qui se sont mutuellement motivées à  maintenir les jeunes processus démocratiques du Burundi.

Peut-être l’avancée la plus significative a été faite au sein de l’armée du Burundi. Cette armée, historiquement dominée par des tutsis, s’est lancée dans un programme de réforme complète à la mi-2000 qui a caractérisé les principes pluriethniques des Accords. Des exercices d’établissement de la confiance ont été tenus à tous les niveaux de l’armée, Les recrues Hutus et Tutsis étaient entraînées ensembles et les valeurs du professionnalisme de l’armée apolitique ont été inculquées. Bien qu’incomplet, le processus a montré des changements dramatiques dans les attitudes concernant l’ethnicité au sein de l’armée. Les contingents burundais sont aussi arrivés pour jouer un rôle important dans les missions de maintien de la paix, en particulier par leurs contributions à la mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM). Ses cinq bataillons successifs correspondent à plus de 5 000 contingents stationnés en Somalie sur une année. Le résultat a été un fort sentiment de fierté et de professionnalisme militaire.

Ce professionnalisme s’est affiché pendant la crise politique. Malgré des pressions politiques extraordinaires, l’armée burundaise est restée grandement neutre pendant la crise. Pendant les manifestations, les soldats ont régulièrement agi en tant que « tampons » entre les manifestants et les membres de la police et des milices du gouvernement. L’incapacité de Nkurunziza à compter sur l’armée à des fins politiques nationales a maîtrisé son comportement. Ceci, les efforts continus à politiser l’armée en arrêtant et en épurant les contingents tutsis ou les hutus modérés ont placé d’énormes pressions sur cette institution. Des défections se sont ensuivies avec autant que 300 militaires en fuite avec leurs armes en conséquence.

L’énorme valeur des réformes du secteur de la sécurité du Burundi est sous-estimée par la manière misérable dont se sont comportés les agents des services de police, de la gendarmerie et du renseignement par rapport aux militaires. Ces groups sont constitués pratiquement d’anciens combattants de la guerre civile du Burundi qui n’étaient pas admissibles à intégrer l’armée. Les services de police et du renseignement du Burundi, sont par conséquent restés politisés et collaborent avec la ligue des jeunes, la Imbonerakure, du parti CNDD-FDD, à démanteler l’opposition et à mener la campagne de violence pour le gouvernement.

L’étendue par laquelle les Accords d’Arusha sont devenus une partie intégrante de la trame politique au Burundi est mise en évidence par le clivage sérieux au sein du CNDD-FDD provoqué par la quête de Nkurunziza à faire un troisième mandat et la mobilisation du soutien fondé sur l’ethnie. Quelques 130 hauts responsables du CNDD-FDD ont signé une pétition en avril demandant à Nkurunziza de respecter la Constitution et l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi. Lorsque cette demande a été rejetée, plus de 140 membres du CNDD-FDD, y compris deux vice-présidents principaux, ont quitté le parti (pour des questions de sécurité à parfois  quitter le pays clandestinement avant de faire entendre leur opposition). En juillet, une coalition de partis de l’opposition, des transfuges de haut rang du parti au pouvoir et des dirigeants de la société civile se sont rencontrés à Addis Abbeba en Ethiopie pour former le Conseil national pour la restauration de  l’Accord d’Arusha (CNARED). Ceci amène un effort collectif à s’engager dans des négociations facilitées de l’extérieur afin d’établir un dialogue national interburundais.

Rôle des acteurs extérieurs

Etant donné le niveau élevé de méfiance parmi les partis politiques et l’espace limité pour la libre expression, résoudre le conflit au Burundi va exiger la participation d’acteurs extérieurs. Les efforts diplomatiques dans la région doivent continuer à être le point central des initiatives de médiation. Les Etats-Unis peuvent soutenir et améliorer ces initiatives de plusieurs façons :

1. Soutenir la création d’un gouvernement multipartite de transition au Burundi

En tant qu’élément de son engagement à un règlement politique au Burundi, les Etats-Unis doivent soutenir la création d’un gouvernement de transition au Burundi dont l’objectif est de contrôler que l’orientation politique revienne à un cadre constitutionnel et à un processus électoral clair, juste et participatif. Lorsque les mécanismes institutionnels d’une transition politique étaient déjà en place au début de cette année, l’objectif de cette phase transitionnelle serait de rétablir une voie pour cette trajectoire démocratique. Ce gouvernement de transition compose de technocrates doit comprendre tous les partis politiques principaux aussi bien que des représentants de la société civile. Les membres du gouvernement de transition seraient interdits de  prendre des postes politiques concurrents aux élections subséquentes. Après avoir rempli son mandat pour la deuxième fois, Pierre Nkurunziza ne serait pas autorisé à participer à ce gouvernement de transition ou aux élections présidentielles subséquentes.

2. Tous les partis au Burundi ont obligation de renouveler leur engagement à l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi

Les efforts diplomatiques doivent rendre évident que le point de départ tout accord politique doit être fondé sur les Accords d’ Arusha. Ces accords représentent le contrat social parmi la population pluriethnique du Burundi pour mettre fin à 12 ans de guerre civile et, souvent, aux massacres génocides qui remontent à l’indépendance du Burundi en 1960. Les Accords d’Arusha ont été conçus en particulier pour éviter tout conflit futur ethnique et ses dispositions ont été intégrées dans la constitution du Burundi. Les Accords, grandement populaires, sont devenus pas moins qu’une trame de fond de l’identité nationale du Burundi et de sa vision d’une société démocratique pluriethnique.

En vertu des dispositions des Accords aucun groupe ethnique seul ne peut constituer plus de la moitié des forces de défense et de sécurité. Pareillement, aucun groupe ethnique ne peut détenir plus des deux tiers des postes au niveau local, des contés et des municipalités. Entre les cabinets ministériels, le service diplomatique et les institutions soutenant la démocratie comme la Commission électorale nationale, la Cour constitutionnelle, l’Assemblée nationale et la Commission nationale des droits de l’homme, aucun parti au pouvoir ne peut jouir de plus 60 % de représentation.

3. Soutenir le déploiement des forces internationales de maintien de la paix

Afin de soutenir une résolution de crise politique et de favoriser une transition stable pour la crise du Burundi, les  Etats-Unis doivent soutenir logistiquement et financièrement une force internationale de maintien de la paix (comprenant probablement 3 000 à 5 000 contingents) sous les auspices de l’Union africaine et des Nations Unies. Car à la fin de la guerre civile, une telle force servirait de tampon entre les groupes rivaux armés afin de minimiser le risque d’escalade, d’améliorer la protection des civils aussi bien que de servir de dissuasion aux provocations qui pourraient déclencher des atrocités de masse. Déployer une force de maintien de la paix servirait aussi comme une mesure d’évaluer le rétablissement de la confiance de tous les côtés, qui aidera à donner l’assurance à ceux qui se sont exilés et parmi les partis aux conflits que leur retour et leur participation au dialogue politique seront soutenus par des garanties institutionnelles. L’Union africaine a précédemment demandé à ses membres de se préparer à soutenir une telle mission. La résolution 2248 du Conseil de sécurité des Nations Unies, par ailleurs, rappelle à tous la compétence territoriale de l’ICC et se félicite du déploiement d’observateurs des droits de l’homme et d’experts militaires.

4. Les perturbateurs de sanctions

La décision de la Maison blanche à émettre des sanctions ciblées sur les quatre personnes les plus responsables de la violence politique, à la fois du gouvernement et de l’opposition, de façon efficace afin de montrer aux élites politiques du Burundi les coûts personnels de leurs actes. L’Union européenne et l’Union africaine ont également imposé des sanctions sur une liste de personnes et d’entités.

Les Etats-Unis ont également suspend le Burundi de son admissibilité aux avantages préférentiels de commerce qui découlent de la loi américaine sur la croissance et les possibilités économiques de l’Afrique (AGOA). L’Union européenne est en train de débattre si elle doit suspendre les privilèges commerciaux du Burundi ou pas. La Belgique et d’autres donateurs européens bilatéraux ont suspend l’aide à un certain nombre de projets de développement et ont arrêté la coopération avec la police burundaise. Ceci est particulièrement important puisque l’aide représente 54 % des dépenses publiques du Burundi.

Les Etats-Unis doivent être prêts à élargir la portée et la dimension de ces sanctions ciblées comme un moyen d’exercer une plus grande pression sur les acteurs politiques du Burundi afin de rétablir les Accords d’Arusha et de montrer l’engagement soutenu des Etats-Unis vers une résolution de la crise politique. Avec cet objectif à l’esprit, les Etats-Unis doivent offrir leur coopération dans la collecte des preuves pour toute enquête entreprise par la Cour pénale internationale.

5. Toutes les forces non officielles doivent être démantelées et la juricomptabilité doit identifier ceux qui sont responsables à leur financement.

Etant donné le rôle central (et non responsable) que les milices, en particulier la ligue Imbonerakure des jeunes, jouent à intimider et à infliger de la violence sur la population civile au Burundi, les Etats-Unis doivent soutenir le démantèlement de ces groupes en tant que partie intégrante du mandat de maintien de la paix. Les Etats-Unis doivent aussi mettre à la disposition du public toute information, y compris la juricomptabilité des flux financiers à ces groupes, afin de tenir responsables les acteurs politiques qui parrainent ces milices.

6. Le libre et indépendant flux d’information doit être rétabli

Un prérequis indispensable à un véritable dialogue du pays et un processus politique de participation à la vie politique au Burundi est le rétablissement des médias indépendants et des protections à la liberté d’expression.  La présentation de rapports indépendante et l’accès à l’information sont aussi les ingrédients indispensables à maintenir le principe de responsabilité à l’échelle nationale et internationale. Les Etats-Unis doivent demander le rétablissement de tous les réseaux indépendants de presse imprimée, télévisée et numérique qui ont été fermés par le gouvernement du Burundi. En attendant ce rétablissement, les Etats-Unis doivent prolonger leur financement à la Voice of America et aux journalistes burundais exilés qui peuvent contacter leurs réseaux pour communiquer les évènements à l’intérieur du Burundi.

Il faut demander au gouvernement du Burundi de relâcher immédiatement tous les journalistes qui ont été arrêtés.  En l’absence de mécanismes dans le pays pour enquêter sur le harcèlement et la violence à l’encontre des journalistes, les Etats-Unis doivent par ailleurs commanditer une mission indépendante d’établissement des faits par l’Union africaine et les Nations Unies concernant les circonstances et les parties responsables des journalistes qui ont été tués ou emprisonnés en tentant de faire leur travail consistant à informer le grand public.

Conclusion

La crise aujourd’hui au Burundi est politique, fabriquée par un nombre relativement faible de personnes qui se refusent à jouer par le code de la démocratie par lequel elles sont arrivées au pouvoir. Dans leur démarche, elles essaient de saboter le cadre politique pluriethnique qui a donné au Burundi une voie pour s’écarter des cycles de génocide et se tourner vers la paix et la stabilité. La participation international active à ce point est critique pour rétablir les Accords d’Arusha avant que le cycle de violence et de fragmentation ne s’accélère et trouver une solution politique devient plus difficile et coûteuse au Burundi, à la région et à la communauté internationale.

Les vues exprimées dans le présent article sont exclusivement attribuables à l’auteur et ne reflètent pas la position institutionnelle du Centre des études stratégiques de l’Afrique ou du Département américain de la Défense.

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