Bulletin de la sécurité africaine N° 33

La criminalité dans la pêche commerciale en Afrique : une menace pour la sécurité humaine

Par Dr André Standing

5 décembre 2017

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Les conflits d’intérêts dans le secteur de la pêche en Afrique permettent exploitation durable par les entreprises de pêche étrangères et sapent la volonté politique nécessaire pour renforcer la capacité de surveillance et de poursuite judiciaire.

Un membre de l’équipe d’arraisonnement des forces armées pour la défense du Mozambique lors d’une simulation d’arrestation durant l’exercice Cutlass Express 2013. (Photo: US Air Force/Tech. Sgt. Chad Thompson.)

Un membre de l’équipe d’arraisonnement des forces armées pour la défense du Mozambique lors d’une simulation d’arrestation durant l’exercice Cutlass Express 2013. (Photo: US Air Force/Tech. Sgt. Chad Thompson.)

Points saillants

  • L’exploitation illégale de la pêche en Afrique par les compagnies de pêche étrangères prive les gouvernements africains d’une source de revenus fort précieuse et contribue à ce que l’Afrique soit la seule région au monde où les taux de consommation de poisson sont en régression.
  • Les pays africains doivent améliorer considérablement leur capacité à contrôler et à sanctionner la pêche illégale dans les eaux africaines.
  • La faiblesse de la responsabilisation du secteur de la pêche en Afrique entraîne l’exploitation continue et non-durable de cette ressource. Les relations collusoires avec les compagnies de pêche étrangères servent souvent les intérêts financiers des fonctionnaires chargés de superviser les filières de la pêche.
  • Les principaux pays où la pêche est importante doivent intensifier la réglementation des pratiques déloyales de leurs navires de pêche, afin de soutenir les pratiques commerciales équitables et d’éviter l’effondrement imminent des stocks africains de poissons.

Des milliers de navires de pêche étrangers voguent chaque année dans les eaux africaines pour exploiter les stocks riches en poissons du continent. Beaucoup de ces navires exploitent illégalement les pêcheries africaines. Les infractions comprennent la pêche sans permis, la pêche dans les zones protégées, l’utilisation d’équipements de pêche interdits qui sont néfastes aux filières de la pêche, la capture au-delà des limites autorisées ou la capture des espèces protégées. Même les navires titulaires d’un permis ne déclarent pas régulièrement les prises comme il leur est demandé de le faire. Ceux qui le font sous-estiment souvent leurs prises réelles.

Une enquête de Greenpeace a révélé que les navires de pêche chinois qui opèrent en Afrique de l’Ouest déclarent incorrectement et jusqu’à 60%, la taille de leur navire. Cette pratique permet aux compagnies de pêche d’augmenter considérablement leurs prises en pêchant dans des zones réservées aux petits navires. En Guinée-Bissau, les navires de pêche étrangers sont connus pour leur connivence avec les petits pêcheurs africains pour accéder aux eaux réservées à la pêche artisanale. Les petits pêcheurs capturent et déchargent simplement le poisson sur le « navire-mère» principal, sans que le navire étranger, plus grand, ait besoin d’un permis de pêche.

Ces problèmes sont aggravés par l’insuffisance des efforts de contrôle et de surveillance du secteur de la pêche par les gouvernements africains, ainsi que par la complicité entre les compagnies de pêche étrangères et les ministères africains responsables de réglementer la pêche. Parfois, les dirigeants politiques africains ont des intérêts financiers directs avec des compagnies mixtes de pêche étrangères. Les accords de pêche sont souvent obscurs et les renseignements de base cachés de la vue du public, tels que, qui à l’autorisation de pêcher, combine ils paient et ce qu’ils capturent.

Compte tenu de la portée des infractions, l’éventail des acteurs impliqués et les difficultés de repérage, les estimations de l’ampleur de la pêche illégale en Afrique sont notoirement peu fiables. Ce qui est clair, c’est que la pêche hors quota appauvrit les stocks africains de poissons. Les rapports officiels montrent qu’environ 8 millions de tonnes de poissons sont récoltées chaque année dans les eaux continentales, soit une augmentation décuplée par rapport aux années soixante. Pour de nombreux pays, cette intensification de la pêche n’a pas duré, comme en témoignent les anciens relevés de captures qui démontrent des pointes spectaculaires de la production (souvent dans les années 1980 et 1990), suivis d’une stagnation et ensuite d’une diminution – une baisse qui ne peut pas être attribuée aux efforts de conservation.

Le développement de la pêche étrangère dans les eaux africaines a simultanément provoqué une baisse de la disponibilité des poissons sur les marchés locaux. Ceci est le résultat de la dynamique commerciale qui a évolué vers des niveaux élevés d’exportations des pêches africaines et une plus grande dépendance sur les importations, éliminant un réseau fondamental de sécurité alimentaire. L’Afrique est le seul continent au monde où la consommation de poisson par habitant est en diminution. Ceci est extrêmement préoccupant, étant donnée l’importance du poisson pour la santé de millions d’Africains qui comptent sur cet aliment comme source de protéines. Pendant ce temps, les revenus de la pêche commerciale perçus par les gouvernements africains sont largement considérés comme trop faibles, compte tenu du volume courant de la pêche. Sur sa trajectoire actuelle, la tendance à la diminution des prises menace de baisser les revenus de ce qui devrait être une ressource naturelle renouvelable. L’Union africaine estime que, dans le cadre d’une gestion durable, le secteur de la pêche pourrait générer un supplement de 2 milliards de dollars supplémentaires par an pour l’économie des pays africains.

La criminalité dans l’industrie de la pêche en Afrique apparaît de plus en plus comme le résultat d’une crise structurelle. Une surcapacité substantielle dans les flottes hautement subventionnées des navires de pêche étrangers, combinée aux prises en diminution dans leurs eaux nationales et à une demande mondiale croissante de poissons, oblige ces compagnies étrangères à mouiller dans les eaux africaines éloignées pour maintenir l’approvisionnement.

Bien que la pêche illégale ne soit pas un problème unique à l’Afrique, les pays africains sont particulièrement vulnérables en raison de la sous-application de la loi, de la capacité limitée dans la gestion des pêcheries, de la prise de conscience insuffisante des coûts d’exploitation et de la corruption politique impliquant à la fois les gouvernements africains et les partenaires étrangers de la pêche, qui tous inhibent des mesures agressives.

Vue d’ensemble du secteur de la pêche en Afrique

La pêche en Afrique peut être divisée, de manière assez simpliste, entre le secteur à grande échelle et le secteur à petite échelle. Le secteur à petite échelle, caractérisé par des méthodes de pêche artisanale, est en grande partie entrepris par les Africains pour approvisionner les marchés locaux, bien que certains poissons capturés par les petits pêcheurs locaux soient commercialisés à l’échelle régionale, comme le poisson séché ou fumé du Sénégal qui est vendu en Afrique de l’Ouest et en Afrique centrale. La pêche à petite échelle aide un grand nombre d’Africains impliqués dans la transformation et le commerce du poisson. On estime à 12 millions le nombre de personnes employees dans les pêcheries à temps plein, à temps partiel ou en tant que saisonniers. Tandis que les hommes ont tendance à assurer la majorité de la pêche, les femmes représentent la majorité des travailleurs dans le secteur de la post-capture, ce qui rend l’industrie de la pêche si importante pour la sécurité alimentaire de nombreuses familles. Ensemble, l’industrie représente une source importante et flexible d’emplois et de revenus.

Pêche et sécurité alimentaire en Afrique

Au moins 200 millions d’Africains mangent régulièrement du poisson, bien que la consommation de poisson par habitant soit très inégale en Afrique. En général, les Africains mangent moins de poisson que les populations d’Amérique du Nord, d’Europe ou d’Asie. Néanmoins, étant riche en protéines et en macronutriments, même une petite quantité de poisson peut avoir d’énormes bienfaits sur la santé. De ce fait, dans de nombreux pays africains, les poissons sauvages capturés, sont considérés comme « irremplaçables ».

Malheureusement, la consommation de poisson par habitant dans de nombreux pays africains est en déclin. C’est le seul continent où cette tendance est observée. Pendant ce temps, les taux de malnutrition chronique sur l’ensemble du continent restent élevés. Dans le passé, le poisson de mer séché ou fumé, comme la sardine et le maquereau, était un aliment de base pour des millions d’Africains, en particulier dans les zones rurales. Au début des années 2000, environ 1,7 million de tonnes étaient capturées au large de l’Afrique de l’Ouest, ce qui représentait une consommation de poisson en vrac estimée à un peu plus de 10 kg par personne en 2012. Il y a eu depuis une diminution constante des prises causées à la fois par la surpêche et par le changement climatique. Pendant ce temps, les entreprises commerciales étrangères qui vendaient aux marchés africains, comme le Nigéria, exportent de plus en plus vers la Chine. Ceci contribue à une baisse de la consommation de poisson par habitant en Afrique.

Compte tenu des estimations de la croissance démographique sur le continent, maintenir une moyenne annuelle de 10 kg de poisson par habitant est peu réaliste. En fait, la recherche qui prédit les taux de consommation du poisson en Afrique constate qu’il y aura probablement vers 2025, une insuffisance de bien plus d’un million de tonnes de poisson si l’objectif est de maintenir la consommation du poisson au niveau où elle était en 20121. Le prix du poisson augmentera également, ce qui signifie que les populations les plus pauvres en souffriront le plus.

De pair avec ce secteur à petite échelle, le secteur à grande échelle cible une gamme d’espèces principalement pour l’exportation. Malgré les efforts déployés par les agences du développement à partir des années 1960 pour établir des pêcheries industrielles africaines, aujourd’hui, la quasi-totalité du secteur industriel à grande échelle comprend des navires appartenant à des entreprises de l’Union européenne (UE), de la Russie, de l’Europe de l’Est ou d’Asie dont la Chine, la Corée du Sud et le Japon sont les plus importants.

La plupart de ces navires opèrent avec des permis à court terme (généralement sur base annuelle). Certains exploitent en affrètement. Les permis sont parfois liés à des accords d’accès à la pêche, établis par les gouvernements des pays de pêche étrangers ou par des associations de compagnies de pêche avec les gouvernements africains. L’UE par exemple, a ce qu’elle appelle des « Accords de partenariat pour la pêche durable » avec 12 pays africains et elle en négocie davantage. Ces accords fixent le prix ainsi que les modalités de la pêche et ont souvent des engagements conjoints pour subventionner le développement ou la recherche sur la pêche.

En dehors de ces accords, un nombre important de navires étrangers se sont réimmatriculés dans les pays locaux ou ont créé des sociétés mixtes avec des détenteurs de droits de pêche locaux. Ceci est important, car en vertu des lois internationales sur la pêche, l’état du pavillon assume la responsabilité légale de ses flottes de pêche à l’étranger. Lorsque les navires changent de pavillon, cette responsabilité change également.

La croissance de la pêche en Afrique par ces flottes de pêche en haute mer s’explique en partie par la stagnation et la diminution des prises dans leurs eaux nationales ou sur les lieux de pêche traditionnels. Les compagnies de pêche étrangères ont ensuite étendu leurs activités en Afrique pour maintenir l’offre. Cela a été rendu possible grâce à des subventions considérables. L’industrie de la pêche mondiale reçoit environ 20 milliards de dollars de subventions par an pour l’accroissement des capacités dont une partie importante permet aux navires d’Asie et d’Europe d’opérer dans des pays en développement.2 En Afrique, l’UE paie jusqu’à 50% des dépenses pour les accords d’accès de la flotte de pêche de l’UE. En 2013, le gouvernement chinois a versé environ 6,5 milliards de dollars de subventions pour son secteur de pêche dont 94% acquittés en gazole bon marché.3 Il est peu probable que la pêche étrangère en Afrique persiste à son intensité actuelle si les subventions étaient supprimées progressivement.

Une part importante de ce secteur industriel est engagée dans la pêche d’espèces migratrices de grande valeur telles que le thon, les espadons (marlins) et les requins. Cette flotte consiste en deux composantes principals : les navires qui capturent les poissons grâce à des hameçons appâtés s’étendant sur plusieurs milles marins (palangriers) et de plus grands bateaux qui attrapent des bancs de poissons par des filets de sennes coulissantes. Les poissons sont habituellement localisés à proximité de plateformes flottantes laissées en mer pour y encourager une vie marine variée, y compris le thon, à s’y rassembler. Les palangriers sont beaucoup plus nombreux, avec plus de 2 000 unités opérant dans l’océan Indien occidental, contre moins de 200 des senneurs les plus onéreux dans la même région. Les palangriers, en particulier, transfèrent souvent leurs prises en mer et pêchent sans relâche pendant plusieurs mois, ou plus longtemps, avant de retourner au port.

Un nombre considérable de navires industriels se spécialisent dans le débarquement de la pêche d’espèces lucratives démersales (poissons benthiques), comme les crustacés, les crevettes et les poulpes. Les poisons démersaux sont généralement capturés par le chalutage sur ou près du plancher océanique, souvent proche des zones côtières encombrées de petits pêcheurs.

Une autre pêche industrielle importante dans les eaux africaines cible un grand nombre de petits poisons pélagiques migrateurs, tel que la sardine et le maquereau, qui sont, soit destinés à la production de farines de poisson, soit vendus congelés ou en conserve, comme poissons de qualité relativement bon marché. C’est la pêche principale dans toute l’Afrique de l’Ouest et du Sud qui approvisionne en poisson pour la consummation locale. Les chalutiers pour petits poissons pélagiques comprennent certains des plus grands navires de pêche du monde, faisant au moins 120 mètres de long qui utilisent des filets de plus de 600 mètres de longueur et jusqu’à 100 mètres de diamètre. Dans le passé, une proportion importante de petits poisons pélagiques capturés par des entreprises européennes et russes étaient revendus sur les marchés africains. Ainsi, cette pêche était à la fois une source importante de poisson local pour nourrir la population, mais aussi un concurrent direct avec la pêche artisanale en Afrique et la transformation des poissons à petite échelle. La tendance semble changer, car une plus grande proportion de la capture industrielle est maintenant exportée directement vers la Chine.

L’importance de la pêche illégale

Depuis la fin des années 1990, on constate que le secteur de la pêche industrielle est fortement assujetti à la malhonnêteté. Cela a été observé Presque partout, et pas seulement dans les pays en voie de développement. C’est le résultat d’un secteur d’activité commerciale qui est de plus en plus compétitif, sujet à des charges en hausse (en particulier des prix des combustibles) et redevable a un marché capricieux pour ses produits (le prix du poisson varie considérablement). Dans de nombreuses pêcheries, le changement climatique est une autre contrainte puisqu’il peut entraîner des variations saisonnières de l’abondance du poisson, parfois de manière spectaculaire. Outre ces défis, la croyance largement répandue qu’il existe une surcapacité chronique dans la flotte de pêche industrielle mondiale, qui améliore son efficacité pour trouver et capturer le poisson.

Il en résulte que les entreprises de pêche sont confrontées à un environnement imprévisible et, par conséquent, sont fortement susceptibles de prendre des risques et de se soustraire (ou de résister) aux règlements. Cette crise structurelle dans les pêcheries est globalement aggravée en Afrique par la capacité limitée de nombreux États littoraux à gérer et surveiller la pêche étrangère. Madagascar en est une illustration. Le contrôle de la pêche le long de son vaste littoral et dans ses eaux territoriales (c’est la quatrième plus grande île du monde) est réalisé par seulement 3 navires de surveillance du trafic maritime, 8 vedettes, 18 inspecteurs et 22 observateurs.4

Où les bateaux chinois pêchent

Tandis que les navires autorisés doivent généralement déclarer leurs prises à la fois à l’état côtier et à l’état de leur pavillon, beaucoup n’en font rien. Et ceux qui notifient les données rencontrent peu d’obstacles face à leur malhonnêteté. Il existe d’autres infractions liées au commerce, telles que le déchargement des prises dans les ports non désignés ou le transbordement des prises en mer sans autorisations.

Le comportement frauduleux des entreprises de pêche multinationales comprend la manipulation des prix du transfert et le non-paiement illégal d’impôts. Ces problèmes sont facilités par l’utilisation généralisée de filiales des sociétés-écrans immatriculées dans des paradis fiscaux qui dissimulent également la veritable propriété bénéficiaire des navires. Cela permet aux entreprises de pêche d’exploiter des navires qui ne sont ni sous la juridiction de l’état du pavillon ni ne sont liés à leur société mère. À cette liste d’infractions s’ajoutent les violations flagrantes des droits des travailleurs à bord des navires.5

Il y a eu plusieurs tentatives pour estimer l’ampleur de la pêche illégale en Afrique. Cependant, comptetenu de la portée des infractions, de la variété des acteurs impliqués et des difficultés de dépistage, ces estimations ne sont pas fiables. L’étude la mieux référencée réalisée en 2005, suggère qu’environ un quart de la pêche en Afrique est illégale6. Ce qui équivaut à une valeur marchande d’environ 1 milliard de dollars. Une étude de cas plus rigoureuse est nécessaire pour déterminer ce chiffre avec plus de précision.

Les campagnes internationales contre la pêche illégale prêtent une grande part de leur consideration aux pêcheurs non autorisés ou prétendus « pêcheurs pirates ». Ceci est considéré comme un problème pour de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest, où des navires de pêche étrangers opèrent dans la région sans le permis des pays concernés. C’est aussi quelque chose qui est associé à la flotte des palangriers qui dérivent dans la zone économique exclusive (ZEE) d’un pays et peuvent facilement opérer sans se préoccuper de payer les droits de permis. Les risques de repérage sont minimes dans de nombreuses zones.

Le problème de la pêche sans permis a atteint des niveaux spectaculaires pour les pays en guerre, où les autorités de pêche fonctionnent à peine. Au Libéria, par exemple, des dizaines de navires européens et chinois étaient connus pour pêcher sans autorisation pendant les deux décennies du conflit civil. Des centaines de navires européens et asiatiques faisaient de même en Somalie, où un système centralisé efficace pour les permis a manqué pendant de nombreuses années, mais où la pêche, y compris pour le thon, peut être extrêmement lucrative. En effet, les navires de pêche opérant en Somalie versaient auparavant des sommes importantes à divers seigneurs de guerre pour se protéger contre les pirates. Ces fonds ont contribué à l’augmentation de la menace de la piraterie ainsi qu’à l’aggravation de la guerre.

A fishing vessel suspected of illegal fishing is inspected during the Africa Maritime Law Enforcement Partnership.

Un bateau de pêche soupçonné de pêche illégale est inspecté pendant un exercice du Partenariat africain pour l’application des lois maritimes.

La pratique de la pêche non autorisée conduit également à une collusion avec les petits pêcheurs. En Guinée-Bissau, les navires de pêche asiatiques sont connus pour transporter des douzaines de pirogues et des pêcheurs de pays africains, comme le Sénégal, pour pêcher en leur nom et décharger leurs prises sur le « vaisseau mère » principal. Cela permet d’éviter aux grands navires étrangers d’avoir à obtenir un permis de pêche.

Cependant, la pêche sans permis n’est pas la principale préoccupation de nombreux pays en voie de développement. L’achat d’un permis de pêche est habituellement abordable pour les navires commerciaux, et dans de nombreuses pêcheries, ils ne font face qu’à peu de restrictions pour en obtenir un. En effet, des recherches récentes sur la pêche industrielle dans les îles du Pacifique qui présentent des similitudes avec la pêche en Afrique, ont révélé que, malgré l’intérêt du public pour la pêche non autorisée, elle représentait seulement 1 pour cent de l’ensemble des infractions estimées, beaucoup moins qu’on l’avait pensé7. La grande majorité des navires de pêche avait une autorisation de pêcher.

Au lieu de cela, les principales formes d’illégalité impliquaient des navires autorisés qui ne déclaraient pas leurs prises et des pêcheurs qui utilisaient des methods de pêche interdites. Particulièrement préoccupante était l’utilisation de dispositifs d’agrégation de poisons par les senneurs ciblant le thon – et leur réticence à respecter une période de trêve pour donner au thon et aux autres espèces le temps de récupérer. La recherche dans les îles du Pacifique démontre que c’est la criminalité des entreprises par le secteur autorisé qui pose problème et non les activités d’une flotte de « pirates ».

« Les principales formes d’illégalité impliquaient des navires autorisés qui ne déclaraient pas leurs prises et des pêcheurs qui utilisaient des methods de pêche interdites. »

L’un des cas les plus importants de pêche illégale en Afrique a été observé en Afrique du Sud au milieu des années 2000, avec l’une des principales entreprises sud-africaines engagées dans la pêche et l’exportation du homard de roche. À un moment où le gouvernement essayait de réduire le nombre total autorisé de prises de homards, Hout Bay Fishing investissait dans une nouvelle flotte de plus gros bateaux, capables de pêcher beaucoup plus que ce qui était à leur disposition. Plus tard, il a été révélé que la compagnie braconnait un nombre important de homards et les cachait dans des conteneurs expédiés aux États-Unis, en soudoyant de nombreux inspecteurs sud-africains dans le processus. On a estimé que la pêche illégale rapportait un supplement de 30 pour cent par rapport aux prises officielles de la totalité de la pêche du homard. L’affaire a abouti à l’une des plus grosses amendes (22,5 millions de dollars) pour commerce illicite d’espèces sauvages par les autorités américaines qui ont engagé des poursuites en vertu de la Lacey Act.

Plus récemment, Greenpeace a fait de nouvelles révélations sur la pêche illégale par des navires chinois opérant en Afrique de l’Ouest, dont la majorité est composée de chalutiers de fond8. De nouveau, le problème principal n’était pas la pêche non autorisée (bien que cela ait été documenté) mais plutôt une importante fraude dans la déclaration erronée de la taille des navires. La déclaration erronée de la taille des navires a sans doute l’impact le plus dévastateur sur les communautés côtières. Cela nuit non seulement à la disponibilité des poissons, mais peut aussi causer des dommages aux navires locaux et aux engins de pêche.

La déclaration erronée de la taille des navires a sans doute l’impact le plus dévastateur sur les communautés côtières. Cela nuit non seulement à la disponibilité des poissons, mais peut aussi causer des dommages aux navires locaux et aux engins de pêche.

Problèmes au-delà de la pêche illégale

De nombreuses formes de criminalité dans le secteur des pêcheries africaines s’appuient simplement sur les tendances négatives évidentes dans les zones de pêche légales : partage inéquitable des avantages, surpêche et détournement du poisson de la transformation et des marchés alimentaires locaux.

Dans les pêcheries hautement réglementées, où le nombre de navires est contrôlé et où une limite des prises autorisées est en place, la pêche illégale par des navires avec ou sans permis constitue une menace sérieuse pour la pêche durable et la rentabilité des pêcheurs légitimes. Pourtant, les pays africains imposent peu de restrictions, le cas échéant, sur le nombre de navires étrangers qui ont accès à leurs eaux et à ce qu’ils sont autorisés à attraper. La plupart des navires paient une redevance forfaitaire, vaguement liée à la valeur de leurs prises.

Dans de nombreux pays africains, les pêcheries industrielles ont été autorisées à opérer dans des environnements peu réglementés. En 2016, un examen de l’état de la gestion des pêcheries en Afrique centrale et occidentale a révélé que moins d’un quart des pays disposaient de vastes plans de gestion des pêcheries – l’outil de base pour contrôler et surveiller les performances halieutiques9. Une recherche scientifique approfondie manque souvent pour toutes les pêcheries, sauf les plus valorisées. Des zones considérables du secteur des pêcheries ne sont donc pas réglementées, laissant l’industrie de la pêche très vulnérable à une exploitation non durable.

La non-durabilité de la pêche industrielle non règlementée

La pêche industrielle par des entreprises européennes, coréennes et japonaises a commencé à la fin des années 1950 en Guinée-Bissau et fut plus tard rejointe par des entreprises soviétiques et chinoises. Alors qu’en 1950 il n’y avait pratiquement aucune pêche industrielle, on estime les prises à 390 000 tonnes en 1989, lorsque le gouvernement a délivré des permis à 250 navires étrangers à grande échelle10. À son maximum, la pêche représentait près de la moitié des recettes officielles du gouvernement, même si cela ne représentait qu’une petite fraction de la valeur des poissons exportés. Cependant, sans pratiquement aucun effort de contrôle, il y a eu une baisse nette et apparemment permanente de la biomasse du stock de poissons.

Vers 2010, le nombre de navires qui choisissaient d’opérer au large de la Guinée-Bissau est descendu en dessous de 100 et les prises ont été estimées à 73 000 tonnes. Pendant des décennies, on savait qu’une pêcherie supplémentaire avait été entreprise en Guinée-Bissau par d’autres navires étrangers autorisés dans des pays limitrophes. Certaines estimations portent ce chiffre à environ 40 navires. Dans de tels cas de réglementation laxiste, il devient extrêmement difficile de distinguer les pêcheurs légaux des illégaux – ou de maintenir un secteur de pêche durable.

Les pécheries les mieux réglementés relèvent de l’administration des organisations régionales de gestion des pêcheries (ORGP). Ces organisations intergouvernementales ont été créées pour la recherché et le contrôle des stocks de poissons migrateurs de grande valeur et les réserves de poissons partagées. Cinq ORGP se concentrent sur les eaux africaines. Les plus développées et les plus importantes sont la Commission du thon de l’océan Indien et la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique. Ces deux ORGP couvrent les pêcheries du thon fort précieuses des deux côtés du continent. Leur travail sur la durabilité de la pêche est censé s’améliorer, mais les organisations environnementales continuent à se plaindre du fait que les recommandations des secrétariats des deux organisations sont souvent assouplies ou rejetées par les États membres ayant les parts les plus importantes dans la pêche11. Par exemple, les efforts des deux ORGP pour réduire la pêche au requin par les palangriers autorisé à pêcher le thon ont été timides et ont résisté. Cela a contribué à une diminution remarquable du nombre de requins dans les eaux africaines, comme c’est le cas dans de nombreuses autres parties du monde.12.

La réglementation inadéquate de la pêche industrielle dans de nombreux pays africains est en partie due à des contraintes de capacité. Comme le montrent les pêcheries les mieux gérées au monde, une gestion efficace des zones de pêche nécessite une expertise et des ressources considérables qui ne sont tout simplement pas disponibles dans de nombreux pays africains. Cependant, le défi de réaliser une pêcherie durable et équitable n’est pas simplement technique. Le secteur des pêcheries en Afrique continue à être vulnérable, dune mauvaise gouvernance. Parfois, cela comprend des opportunités de rentes et des problèmes de corruption qui ont été largement oubliés dans le programme de la réforme des pêcheries.

Peu de pays africains publient la liste des navires de pêche autorisés. Outre l’UE, les accords d’accès aux pêcheries entre les États côtiers africains, les pays étrangers et les entreprises de pêche restent confidentiels pour des raisons qui ne sont pas bien définies.

Plusieurs exemples démontrent que les stipulations obscures de ces accords d’accès permettent souvent une pêche non durable et destructrice et, par moments, permettent aux navires étrangers de rivaliser inéquitablement dans les pêcheries côtières locales. Par exemple, en 2012, la Mauritanie a décidé de fournir à une entreprise chinoise un accord d’accès de 25 ans aux pêcheries, ce qui a permis à au moins 80 navires de pêche d’avoir accès à des stocks déjà surexploités, y compris ceux ciblés par les petits pêcheurs locaux. L’accord a été négocié et signé sans consulter le public ni même les pêcheurs locaux. Ce fait n’a été porté à leur connaissance qu’après que le texte du protocole ait été divulgué par un membre du parlement. L’accord a obligé la compagnie chinoise à investir dans l’infrastructure de la pêcherie locale au profit des pêcheries artisanales13. Cependant, cet investissement ne s’est jamais concrétisé.

De même, en 2011, le ministre sénégalais de la pêche de l’époque a accordé des permis dans le cadre d’un accord bilatéral non publié pour permettre aux chalutiers industriels, principalement russes, de cibler les petits pélagiques. Pendant plusieurs années, on leur avait refusé cet accès sur la base solide selon laquelle la pêche artisanale au Sénégal était déjà à son maximum. La décision avait été largement condamnée sur le fond d’accusations selon lesquelles le revenu de l’opération n’était pas intégralement pris en compte14.

Dans de tels cas, des inquiétudes existent souvent puisque les accords d’accès aux pêcheries sont influencés par la corruption ou que l’aide et les accords d’investissement plus larges (y compris dans d’autres secteurs d’importance géopolitique, tels que l’activité minière et les armes) servent de levier dans les négociations des pêcheries. Ces échecs de la gestion des pêcheries sont plus complexes et difficiles à contrer en raison de la prévalence de conflits d’intérêts. Il n’est pas rare de constater que des individus politiquement bien connectés (y compris ceux ayant des fonctions de responsables dans les pêcheries) ont des intérêts financiers directs dans des entreprises de pêche commerciale, parfois en tant que partenaires locaux dans des sociétés mixtes, titulaires de permis qui affrètent des navires étrangers pour pêcher en leur nom ou agissant en qualité d’agents locaux pour des companies de pêche étrangères.

« Le défi de réaliser une pêcherie durable et équitable n’est pas simplement technique. Le secteur des pêcheries en Afrique continue à être vulnérable, dune mauvaise gouvernance. »

Au Mozambique, par exemple, l’ancien président, Armando Guebuza et d’autres hauts fonctionnaires militaires ont joué depuis l’indépendance un rôle important dans la propriété des entreprises mixtes de pêche à la crevette. Ceci expliquerait l’importante des quotas de crevettes autorisés à être trop élevés et l’attribution des droits de pêche concentrée parmi quelques grandes entreprises, par opposition à une distribution plus equitable à un plus grand nombre de personnes15.

La réputation du Mozambique pour une gestion responsable des pêcheries a encore été altérée par le lancement en 2014 d’une société de pêche au thon appartenant à trois organismes gouvernementaux. La société, EMATUM, était financée par un Eurobond garanti par l’État à hauteur de 850 millions de dollars et organisé par le Crédit Suisse et la banque russe VTB. Il n’y a eu aucune publicité de l’accord avant sa conclusion, même s’il a sensiblement augmenté la dette du Mozambique et a éventuellement contribué à une baisse de la note de crédit et du cours de la devise du pays lorsque le gouvernement a failli à son engagement. L’argent a été officiellement utilisé pour acheter 26 palangriers et 4 navires de patrouille français, même si une partie substantielle du prêt était destinée à l’achat de matériel militaire. Le modèle commercial justifiant l’investissement était un simulacre et les navires n’ont attrapé qu’une fraction de ce qui était nécessaire pour honorer la dette16.

La voie à suivre

Faire face à la pêche non durable et illégale

Comme le démontre ce rapport, il faut renforcer les efforts du maintien de l’ordre au niveau national et international pour les pêcheries. Cela exigera également l’élargissement de l’applicabilité des sanctions civiles et pénales pour inclure non seulement les propriétaires de navires, mais aussi les structures d’entreprise et les propriétaires bénéficiaires derrière elles. De tels cas peuvent être renforcés en considérant les multiples dimensions de la criminalité dans les pêcheries au-delà de la pêche illégale, comme le blanchiment d’argent et la corruption. Une pression importante doit donc être exercée à l’encontre de toutes les nations de pêche étrangères pour y contribuer efficacement.

Renforcer la capacité de surveillance et de poursuite de l’Afrique

L’étape essentielle dans toutes les tentatives pour contrer et réduire la pêche illégale dans les eaux africaines consiste à améliorer considérablement le contrôle des navires de pêche étrangers en mer et dans les ports. De meilleurs renseignements sont nécessaires pour mobiliser la volonté politique et guider l’allocation des ressources de répression limitées. Les progrès technologiques, tels que la surveillance par satellite ou l’utilisation de drones, peuvent contribuer à améliorer l’efficacité de la détection de certaines forms de criminalité et réduire les coûts de surveillance. Mais il est peu probable qu’ils remplacent le besoin en activités plus traditionnelles et coûteuses du respect des lois, y compris payer des inspecteurs et des patrouilleurs et l’engagement financier d’enquêtes complexes. Compte tenu des coûts d’acquisition et de maintenance des navires de surveillance, de nombreux pays africains devront recourir à une sécurité externe et une aide au développement. Ces ressources doivent s’accompagner d’un plan de surveillance et de gestion rigoureux si elles veulent avoir un impact durable (voir « Soutenir l’Initiative de la transparence des pêcheries » ci-dessous). Vraisemblablement, beaucoup de ces coûts devraient être supportés par les pays halieutiques étrangers et par leurs entreprises et reflétés par des droits d’accès plus élevés.

De même, le succès des gouvernements africains dans la poursuite des entreprises étrangères pour pêcherie illégale dans leurs eaux est limité. Il y a eu plusieurs cas rapportés où les navires arrêtés pour pêche illégale ont réussi à échapper à toutes autres poursuites par les règlements extrajudiciaires, la corruption et la pression diplomatique provenant du gouvernement de leurs pays d’origine. Néanmoins, il y a eu des cas positifs. Le Libéria, par exemple, a interdit le chalutage industriel en 2011. L’interdiction a été étendue à une zone en mer que seuls les pêcheurs locaux de petite taille pouvaient exploiter. Les rapports suggèrent que cela a un impact positif sur l’offre locale des poisons de qualité alimentaire. Fidèles à eux-mêmes, plusieurs navires industriels ont fait fi de l’interdiction. Pourtant, il était impressionnant que le gouvernement libérien les poursuive avec une certaine vigueur et recueille de ce fait plus de 2 millions de dollars d’amendes.

L’expérience du Libéria illustre également des aspects frustrants. Les navires de l’UE pêchant du thon faisaient partie de la flotte ignorant l’interdiction. Dans leur défense, ils ont affirmé avoir reçu des permis falsifies par un membre du gouvernement libérien. Avec la pression de l’UE, comme condition pour le premier accord d’accès à la pêche de l’UE au Libéria, leurs amendes ont été reclassées par le gouvernement libérien comme paiements pour les permis et leurs prises ont été jugées acceptables par l’UE pour réexportation dans leurs pays.

Renforcer la répression par les nations de pêche

Compte tenu du rôle central joué par les companies de pêche internationales dans la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) en Afrique, pour aborder ce problème il faudra une coopération au niveau international. Au cours de la dernière décennie, plusieurs initiatives ont été lancées pour aider les gouvernements à détecter les contrevenants à la pêche illégale et à augmenter la rigueur des amendes. Pendant ce temps, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture a consacré beaucoup de temps à établir un plan d’action international contre la pêche INN, qui a abouti à des accords internationaux exécutoires pour améliorer la surveillance et le respect des lois. Certaines ORGP ont également élaboré des listes de contrevenants connus et les États membres de ces organisations sont censés refuser un permis à ces navires.

L’UE, le plus grand partenaire commercial de pêche en Afrique, a également mis en place un système conforme au règlement n° 1005/2008 (Règlement INN), tant pour les pays exportateurs que pour les pays importateurs, pour vérifier la légalité des prises qui rentrent dans l’UE. Ce règlement impose des avertissements et éventuellement des interdictions commerciales temporaires pour les pays qui ne démontrent pas que la pêche illégale dans leurs eaux nationales est abordée. Toutefois, pour être efficace, la réglementation INN doit être appliquée systématiquement, y compris à l’encontre des grands pays exportateurs comme la Chine.

Les listes des contrevenants connus compilées par les ORGP ont tendance à être beaucoup moins importantes que ce à quoi on aurait pu s’attendre, compte tenu des abus signalés. La faille est que le processus pour ajouter des navires sur ces listes nécessite le soutien des gouvernements (y compris l’état d’origine et/ou du pavillon du navire de pêche concerné). En outre, si un navire reconnu coupable de pêche illégale a payé une amende, il est exonéré. La Commission du thon de l’océan Indien, malgré l’immatriculation de plus de 6 000 navires, n’en a placé que 54 sur la liste noire.

Une question clé à la réponse décevante sur la pêche illégale est le piètre rôle des pays pêcheurs à enquêter activement et à auditer leurs entreprises de pêche en Afrique, bien que, comme état du pavillon, ils ont cette responsabilité conformément aux lois internationals sur la pêche. En fait, alors que les navires et les équipages sont parfois arrêtés, les véritables propriétaires des compagnies de pêche sont rarement exposés au risque d’un procès au pénal, que ce soit dans les pays africains ou chez eux.

Un exemple en Espagne a impliqué une enquête approfondie sur les activités de pêche de plusieurs compagnies privées de pêche multinationales en 2016. Grâce à son travail d’enquête, le ministère espagnol de l’Agriculture et des Pêches, de l’Alimentation et de l’Environnement a imposé avec succès des sanctions administratives et des amendes à un groupe de citoyens espagnols pour la pêche illégale dans l’Antarctique, y compris une amende de plus de 17 millions d’euros (plus de 19 millions de dollars). Cependant, la Cour suprême d’Espagne n’a pas poursuivi au penal les actionnaires de l’entreprise au motif que les crimes présumés avaient été commis en haute mer, là où les activités ne sont pas jugées criminelles par l’Espagne. Néanmoins, les efforts du gouvernement espagnol sont encourageants et contrastent fortement avec les efforts des autres pays pêcheurs, tels que la Chine, la Russie, le Japon et d’autres États membres de l’UE. Fait important, Interpol joue un rôle de plus en plus central dans la facilitation des enquêtes criminelles transnationales sur les entreprises de pêche.

Mesures au-delà du respect des lois

Bien que le renforcement du respect des lois soit essentiel pour inverser les tendances de la pêche INN en Afrique, si les estimations de la criminalité généralisée et de la corruption sont crédibles, alors l’arrestation ou l’interdiction des contrevenants individuels peuvent s’avérer insuffisantes. En fait, l’accent mis sur les contrevenants individuels risque d’obscurcir la nature du problème, y compris quand de nombreux comportements préjudiciables et non éthiques dans le secteur demeurent ostensiblement légaux et, par conséquent, hors de portée du traditionnel respect des lois. La réponse à la pêche non éthique et non durable, doit en consequence dépasser le respect des lois.

Éliminer les subventions de pêche

La dure réalité est que des activités criminelles et contraires à l’éthique ont émergé comme le résultat de la crise structurelle dans les pêcheries industrielles. Leurs racines reposent en partie sur l’utilisation imprudente des subventions par les pays de pêche. De manière frustrante, les efforts mondiaux visant à éliminer les subventions pour l’augmentation des capacités dans les pêcheries, y compris par l’intermédiaire de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ont été tirés en longueur et inefficaces et plusieurs pays de pêche ont pensé les bloquer, y compris le Japon, Taiwan, la Corée du Sud, et l’UE. Redonner vie au débat de l’OMC sur la réforme des subventions à la pêche est en cours de négociation. Cependant, il n’est pas évident que tout nouvel accord serait plus fort que ce qui existe actuellement. L’exploration de mesures alternatives pour discipliner les subventionneurs de pêches, y compris bilatéralement entre les partenaires commerciaux du poisson, a été l’option préconisée compte tenu de la frustration croissante due au manqué de progrès au niveau multilatéral.

En plus des subventions, le secteur de la pêche reçoit des investissements privés spéculatifs qui soutiennent l’intensification de la pêche dans certaines parties du monde déjà fortement exploitées. Le cas du Crédit Suisse et de VTB qui recueille 850 millions de dollars pour EMATUM est peut-être l’exemple le plus criant17. Cependant, il existe d’autres cas. En 2011, le groupe Carlyle basé aux États-Unis a investi 190 millions de dollars dans China Fishery, une filiale de Pacific Andes, la plus grande société de pêche au monde, pour aider à étendre ses opérations de pêche pour les petits pélagiques, y compris dans certaines parties de l’Afrique de l’Ouest et du Sud.

Développer et accroître la responsabilisation dans les accords d’accès aux pêcheries

La conception des accords d’accès aux pêcheries est là où les pays africains peuvent avoir la meilleure occasion de créer un environnement propice à une pêche plus durable et légitime. Pourtant, trop souvent, les accords d’accès aux pêcheries sont guidés par l’expansion immediate des droits de licence ou de ressources qui, conjugués au manque de transparence, favorise un environnement propice aux comportements irresponsables par les gouvernements et les entreprises.

En 2014, les ministres africains des pêcheries ont produit sous les auspices de l’Union africaine, un cadre politique et stratégie de réforme pour les pêcheries et l’aquaculture en Afrique, qui comprenait un engagementsolide pour améliorer l’accès du public à l’information et à la responsabilité. Malheureusement, il manque de renseignements détaillés sur la mise en oeuvre et les délais. Au cours des dernières années, plusieurs initiatives menées par les Nations Unies ont élaboré une approche fondée sur les droits de l’homme dans les pêcheries. Cette approche met l’accent sur le renforcement des droits politiques et civils pour lutter contre la corruption et la faiblesse de la gouvernance, tout en rappelant l’importance de la participation des petits pêcheurs dans la prise de décisions sur la gestion de la pêche.

La Banque mondiale, plus grand donateur individual dans le secteur de la pêche en Afrique, conçoit de plus en plus ses prêts en faveur des pays côtiers africains et inclut un élément de gouvernance participative, y compris l’amélioration de la transparence, la planification de la gestion des pêcheries et l’amélioration de la participation aux processus décisionnels pour les petits pêcheurs. Plusieurs grands projets régionaux destinés à améliorer la gouvernance des pêcheries de cette manière sont maintenant financés et gérés par la Banque mondiale, comme le Programme régional pour la pêche en Afrique de l’Ouest et le Projet des gouvernance et croissance partagées des pêcheries de l’océan Indien du sud-ouest.

« Trop souvent, les accords d’accès aux pêcheries sont guidés par l’expansion immediate des droits de licence ou de ressources qui, conjugués au manque de transparence, favorise un environnement propice aux comportements irresponsables par les gouvernements et les entreprises. »

Ce sont tous des développements positifs dans la mesure où ils visent les conflits d’intérêts d’individus politiquement bien connectés qui freinent souvent la surveillance et le contrôle réglementaire des zones de pêche africaines. Pour être efficaces, ces initiatives doivent être associées aux pressions intérieures pour une transparence accrue dans les ministères de la pêche en Afrique afin d’améliorer la prise de décision dans la gestion des zones de pêche. Des actions spécifiques impliqueraient que tous les accords d’accès aux zones de pêche sont rendus publics et qu’institutionnaliser les commissions de la société civile de surveillance des ministères de la pêche est une façon de renforcer la transparence et de veiller à ce que les intérêts des petits pêcheurs et des citoyens soient représentés.

Soutenir l’Initiative pour la transparence de la pêche

La Banque mondiale et la Banque africaine de développement, entre autres, développent également l’Initiative pour la transparence des pêches (IPTP). Bien que ce soit une initiative mondiale, plusieurs pays africains sont parmi les premiers à s’engager à mettre en oeuvre l’IPTP, y compris la Mauritanie et les Seychelles. L’IPTP tente de rassembler les gouvernements, les représentants de l’industrie de la pêche et la de société civile pour publier et vérifier des données complètes sur le secteur de la pêche. Cela comprend les termes des accords d’accès, les détails des paiements effectués par les navires et les investisseurs étrangers, les renseignements sur les nouveaux investissements et les subventions, ainsi que des niveaux de données sans précédent sur les prises. On espère que l’IPTP pourra fournir des données crédibles qui contribueront à améliorer les discussions nationales sur la gestion des zones de pêche et les accords d’accès. L’accès des medias et de la société civile à ces renseignements seront essentiels pour faciliter un engagement plus large du public sur ces questions et diriger les réglementations halieutiques africaines loin des intérêts particuliers qui dominent depuis longtemps.

La quête d’une meilleure gouvernance des accords d’accès nécessite encore l’engagement des pays étrangers de pêche. En Afrique, c’est l’UE qui a fait les plus grands efforts. Ses accords d’accès avec les pays africains restent les seuls publics. L’UE permet également d’accroître la participation au processus de négociation, y compris avec les représentants de la pêche locale à petite échelle. L’UE est en train de conclure un nouveau règlement qui complète ses travaux à l’encontre la pêche INN, ce qui obligera toutes les entreprises européennes à obtenir une autorisation de l’UE pour pêcher dans les eaux d’un pays tiers. L’intention est de refuser l’autorisation aux navires qui ont été engages dans la pêche illégale et aux navires ciblant les stocks déjà surexploités. Malheureusement, le règlement ne s’étend pas aux navires de l’UE qui se sont réimmatriculés hors des pays de l’UE. Néanmoins, le modèle de l’UE mérite d’être reproduit ailleurs.

Pour résumer, la solution à la pêche étrangère non éthique et non durable en Afrique doit être basée sur des réformes à plusieurs niveaux. Le renforcement de la capacité du respect des lois doit être combiné avec des réformes politiques durables pour avoir une efficacité durable. L’un sans l’autre est peu susceptible de réussir.

Notes

  1. Pierre Failler, “Climate Variability and Food Security in Africa: The Case of Small Pelagic Fish in West Africa,” Journal of Fisheries & Livestock Production 2, no. 2 (2014), 122.
  2. U. Rashid Sumaila, et al., “Global fisheries subsidies: An updated estimate,” Marine Policy 69 (2016), 189-193.
  3. Tabitha Grace Mallory, “Fisheries subsidies in China: Quantitative and qualitative assessment of policy coherence and effectiveness,” Marine Policy 68 (2016), 74-82.
  4. Frédéric Le Manach, et al., “Reconstruction of total marine fisheries catches for Madagascar (1950–2008),” dans “Fisheries catch reconstructions: Islands, Part II,” Sarah Harper et Dirk Zeller, Fisheries Center Research Reports 19, no. 4 (Vancouver: UBC Fisheries Center, 2011), 21-37.
  5. Ian Urbina, “Sea Slaves,” The New York Times, 27 juillet 2015.
  6. “Review of Impacts of Illegal, Unreported and Unregulated Fishing on Developing Countries,” Groupe d’évaluation des ressources marines (juillet 2005).
  7. “Towards the Quantification of Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing in the Pacific Islands Region,” ( MRAG Asie-Pacifique (février 2016).
  8. “Africa’s Fisheries’ Paradise at a Crossroads: Investigating Chinese Companies’ Illegal Fishing Practices in West Africa,” Greenpeace Extrême-Orient et Greenpeace Afrique (mai 2015).
  9. “Fisheries Management in the CECAF region: Status of the elaboration and implementation of fisheries management plans and uptake of CECAF management recommendations by members,” document CECAF / XXI / 2016/4 présenté à la 21 ème session du Comité des pêches pour L’Atlantique Centre-Est (CECAF), Dakar, Sénégal, 20-22 avril 2016.
  10. Dyhia Belhabib et Daniel Pauly, “Fisheries in troubled waters: A catch reconstruction for Guinea-Bissau, 1950–2010,” dans “Fisheries catch reconstructions: West Africa, Part II,” Dyhia Belhabib et Daniel Pauly, Fisheries Center Research Reports 23, no. 3 (Vancouver : UBC Fisheries Center, 2015), 1-16.
  11. Sarika Cullis-Suzuki et Daniel Pauly, “Failing the high seas: A global evaluation of regional fisheries management organizations,” Marine Policy 34 (2010), 1036-1042.
  12. “Out of line: The failure of the global tuna longline fisheries,” Greenpeace (novembre 2013).
  13. Dr. Ahmed Mahmoud Cherif, « La Convention Poly-Hondone Fishery-Mauritanie : Analyse des Impacts Economiques, Sociaux, Environnementaux », Pêchecops (juillet 2011).
  14. « Le pillage du droit d’origine d’une nation : le scandale de la licence de pêche: un drame en cinq actes », Greenpeace Africa (mars 2012).
  15. Lars Buur, Obede Baloi et Carlota Mondlane Tembe, « Analyse de synthèse du Mozambique : entre les poches d’efficacité et la prise d’élite », document de travail DIIE n° 01.
  16. « Un scandale de thon frappe : un investissement phare au Mozambique commence à puer », The Economist, 7 août 2015.
  17. Frances Coppola, “Mozambique Is About To Default On Its ‘Tuna Bond,’ Forbes, 17 janvier 2017.

Le Dr André Standing est conseiller à la Coalition for Fair Fisheries Arrangements [Coalition pour les arrangements équitables en matière de zones de pêche].

Sujet(s) de sécurité : Sécurité maritime