Par Clément Mweyang Aapengnuo

5 avril 2010

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Kigali Genocide Memorial Centre. Photo: Trocaire.

L’Afrique est souvent perçue comme un continent pris dans une spirale sans fin de violences ethniques. Le génocide au Rwanda, les cas du Darfour, du Nord du Nigéria, de la Côte d’Ivoire, et les lendemains violents des élections controversées au Kenya, entre autres, semblent conforter cette perception. Tandis que les griefs s’accumulent et sont définis au niveau du groupe plutôt qu’au niveau individuel, les représailles ne manquent jamais de justifications. L’inertie vieille de plusieurs siècles sous-tendant cette animosité défie de plus toute tentative de résolution. La diversité ethnique compliquée de l’Afrique semble laisser le continent dans un état de vulnérabilité perpétuel face à des conflits dévastateurs, axés sur la destruction réciproque. En conséquence, cette situation entrave toutes perspectives de démocratisation et de progrès économique durables.

Ethnicité, mobilisation ethnique et conflit

En réalité, l’ethnicité ne se trouve généralement pas à la source des conflits en Afrique, elle est davantage un outil utilisé par les dirigeants politiques pour mobiliser leurs partisans dans leur conquête du pouvoir, de la richesse et des ressources. Si l’appartenance ethnique est sans contexte le principal moyen de formation de l’identité sociale en Afrique, la plupart des groupes ethniques coexistent pacifiquement sur le continent, avec des niveaux élevés de mixité à travers les mariages interethniques, les partenariats économiques et le partage de valeurs communes. Le cas contraire, quasiment chaque village ou province d’Afrique serait à feu et à sang.

L’ethnicité est devenue un facteur de déstabilisation lors des récentes élections au Kenya du fait d’une lutte entre les forces politiques, lesquelles ont jugé utile d’attiser les passions ethniques dans la mobilisation de leurs partisans. Cependant, l’ethnicité en soi n’était pas un moteur autonome de la violence postélectorale. Même si Daniel Arap Moi a passé 25 ans à gouverner à travers un népotisme basé sur une ethnie minoritaire et a, de ce fait, introduit la notion d’identité de groupe dans la politique au Kenya, les divers groupes ont collaboré à de maintes reprises. Les Kikuyu et les Luo, en particulier, se sont alliés à travers la formation de l’Union nationale africaine du Kenya (KANU), dans les années soixante, dans la lutte pour l’indépendance. Plus récemment, la création de la Coalition nationale arc-en-ciel (NARC) en 2002 visait à casser la mainmise d’un seul parti sur le pouvoir. En réalité, la coopération entre les groupes est davantage la règle que l’exception. Les mariages mixtes sont communs et de nombreux jeunes Kenyans, en particulier dans les zones urbaines, ont grandi en se percevant tout d’abord comme des kenyans, avant toute autre affiliation ethnique. Les tensions interethniques n’ont pas forcément disparu, mais le bain de sang à la suite des élections en 2007-2008 n’était en aucun cas l’explosion inévitable de la haine sectaire.

Au Rwanda, l’argument d’une différence physique entre les Hutu et les Tutsi n’est tout simplement pas recevable tant les deux groupes se sont mariés entre eux. Ils parlent la même langue et partagent la même foi. En réalité, l’identité ethnique était étroitement associée au métier (agriculteur ou pasteur) et l’appartenance ethnique d’un individu pouvait donc varier au fil du temps selon les changements d’activité. La violence au Rwanda s’est avant tout ancrée dans l’inégale distribution des ressources et du pouvoir. Les manipulations politiques de ces conflits basés sur la conquête des ressources ont conduit au génocide parfaitement orchestré de 1994. Les hommes politiques, les démagogues et les média ont utilisé le concept d’ethnicité pour conquérir un soutien populaire et éliminer les opposants politiques (à la fois Tutsi et Hutu modérés).

Au Ghana, le gouvernement militaire du général I.K. Acheampong a décidé en 1979 de transférer le contrôle de toutes les terres du Nord du pays à quatre des dix-sept groupes ethniques qui vivaient dans la région. À l’époque, les forces armées cherchaient à faire accepter un gouvernement unipartite. Dans la mesure où la proposition était soumise à un référendum national, un « Oui » du Nord était indispensable au gouvernement pour contrer un « Non » du Sud. L’affectation des terres était au centre du marché passé entre certains hommes politiques du Nord et le gouvernement, en échange de leur soutien. La question est devenue un point charnière dans la mobilisation de groupes ethniques comme les Konkonba et les Vagla au nom du développement de leur région. Les premiers événements violents entre les communautés sont apparus peu de temps après et se sont poursuivis durant les 15 années suivantes, le point culminant étant la guerre civile de 1994-95 qui a coûté la vie à près de 2 000 personnes. A cette époque, plus de 26 conflits entre communautés au sujet de la terre (ressources) et des chefferies (pouvoir) ont éclaté dans le nord du Ghana, tous caractérisés comme des conflits ethniques.

Une telle caractérisation—au Ghana comme dans beaucoup d’autres pays africains—représente une simplification à outrance. En effet, de nombreux experts des conflits jugent cette distinction ethnique comme étant sans fondement.¹

La plupart du temps, c’est la politisation de l’ethnicité qui exacerbe les perceptions de l’injustice, du manque de reconnaissance et d’exclusion à la source du conflit, et non pas l’ethnicité en tant que telle. Le diagnostic erroné caractérisant les conflits africains comme étant de nature ethnique ignore la nature politique des points de discorde. Les individus ne s’entretuent pas du fait de leurs différences ethniques. Ils s’entretuent lorsque ces différences sont dénoncées comme étant des obstacles à leur avancement et à leurs domaines de possibles. La tendance de certaines sociétés africaines à succomber à cette manipulation d’élites politiques opportunistes souligne la fragilité du processus de construction de l’Etat-nation sur le continent.

Dans de nombreux cas, les choix politiques adoptés par les différents Etats sont au fondement de la mobilisation ethnique. En d’autres termes, les « conflits ethniques » émergent souvent dans des sociétés pluriethniques sous-développées lorsque l’Etat semble être dominé par un groupe particulier, lorsque des communautés se sentent menacées de marginalisation, ou lorsqu’aucun recours n’existe en cas de grief.²

Dans la grande majorité des cas, la pensée et la mobilisation ethniques résultent de l’accès inéquitable au pouvoir et aux ressources, et non d’une haine intrinsèque.

Les éruptions sporadiques de violence opposant les chrétiens aux musulmans à Jos, la capitale très cosmopolite de l’Etat nigérian du Plateau, en constituent un cas typique. Cette violence est en général attribuée à un conflit entre communautés. Or, cette caractérisation ignore certaines des dispositions institutionnelles du système fédéral nigérian qui encouragent la violence. Les autorités locales et étatiques pérennisent ce système et contrôlent dans le même temps près de 80 % du PIB du pays.³ En dehors de l’allocation des ressources, les instances locales sont chargées de classifier les citoyens en tant qu’« autochtones » ou « colons ». Les « colons » se voient refuser l’accès à certains postes au niveau du gouvernement de l’Etat, n’ont pas droit aux subventions pour l’éducation publique et n’ont pas le droit d’être propriétaires terriens. Dans l’Etat du Plateau, cela se traduit par la classification des musulmans parlant le hausa comme « colons », et ce même si leur famille vit dans la région depuis des générations. Les tensions continues et parfois même violentes qui résultent d’une telle situation sont prévisibles.

Contraintes institutionnelles à la mobilisation ethnique

Le fait de reconnaître que l’appartenance ethnique est un instrument et non la source des conflits entre divers groupes devrait nous permettre de recentrer nos efforts d’atténuation des conflits sur leurs facteurs de déclenchement politiques. La mobilisation durant la période pré-conflictuelle souligne l’importance d’une intervention précoce, avant le stade d’embrasement des passions ethniques.

Les institutions et les structures de l’Etat qui reflètent la diversité ethnique et le respect des droits des minorités, un partage équitable du pouvoir et un système efficace de contre-pouvoir permettent d’atténuer la perception d’injustice et d’insécurité propice à la mobilisation ethnique. Le système judiciaire est donc essentiel. Dans les sociétés où la justice ne peut pas être obtenue à travers les institutions publiques, les groupes ont plus de risque de recourir à la violence pour résoudre leurs griefs. Une société juste ne se limite cependant pas au système judiciaire : la primauté du droit et une réelle séparation des pouvoirs sont nécessaires pour prévenir les abus de pouvoir de l’Etat. De telles mesures empêchent les fonctionnaires d’utiliser leurs pouvoirs au profit de leur groupe ethnique. Dans la plus grande partie de l’Afrique, c’est la branche de l’exécutif et non du législatif qui détermine la plupart des politiques territoriales. Invariablement, le groupe d’appartenance ethnique du Président bénéficie de ces politiques. Au Kenya, pendant les années 1960 et 1970, les Kikuyu ont ainsi utilisé les avantages politiques et économiques mis à leur disposition sous le régime Kenyatta pour créer des entreprises de rachat des terres afin de faciliter l’installation de centaines de milliers de Kikuyu dans la vallée du Rift.⁴

Un système judicaire équitable permet également à la société civile de se rassembler autour de préoccupations communes telles que le développement, la reddition de comptes et le respect des droits de l’homme, au-delà des affiliations ethniques. Cette situation facilite à son tour les échanges entre les groupes. Les associations professionnelles, les clubs sportifs et les groupes d’artistes, entre autres, sont toutes des organisations de la société civile capables de franchir les frontières ethniques et d’établir des collaborations fructueuses avec le gouvernement.

Les élections et les systèmes électoraux représentent un autre domaine de focalisation politique. Les élections en elles-mêmes ne sont pas nécessairement au fondement de la stabilité. Au contraire, elles peuvent devenir une source de tensions et de violences ethniques. La pratique du « le gagnant rafle toutes les voix » dans un contexte d’Etat pluriethnique et sous-développé, où le gouvernement contrôle déjà la majorité des ressources, transforme les élections en une question de vie ou de mort. Par conséquent, il est fondamental que les systèmes électoraux soient indépendants du pouvoir politique. L’une des différences entre les récentes élections au Kenya et au Ghana était l’indépendance et la solidité de la Commission électorale ghanéenne. De plus, dès la validation des résultats électoraux par la Commission électorale au Ghana, des groupes privés avaient le droit de porter les irrégularités devant les tribunaux. Ces niveaux multiples de reddition de comptes ont donné confiance aux ghanéens en leur système électoral en dépit d’élections très serrées en 2008.

Au Ghana, la Commission pour les droits de l’homme et la justice administrative (CHRAJ) représente un autre mécanisme institutionnel utile pour l’atténuation des conflits ethniques. Renforcée par une Loi constitutionnelle (Loi 456), la CHRAJ a été chargée en 1993 d’« enquêter sur les plaintes de violations des droits et des libertés fondamentales dans les secteurs public et privé, d’enquêter sur les plaintes d’injustice administrative, les abus de pouvoir et le traitement injuste d’un individu par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions ». La Commission a également été chargée d’« éduquer les individus sur leurs droits et libertés fondamentales, et sur leurs responsabilités les uns à l’égard des autres. » Pour la première fois, les ghanéens ont pu prendre le gouvernement à partie et demander un recours immédiat en cas de griefs au niveau local. Après 12 ans de régime militaire et alors que le pays entrait dans une nouvelle pratique démocratique, la formation de la Commission a été particulièrement opportune. En dehors du mandat constitutionnel, un financement a été accordé pour soutenir les bureaux de la CHRAJ au niveau national, régional et des districts. L’indépendance du commissaire par rapport à l’exécutif a donné beaucoup de crédibilité à la Commission. Elle distingue aussi la CHRAJ de commissions similaires dans d’autres pays. Depuis ses débuts, la Commission a traité des affaires très publiques impliquant des ministres, des renvois illégaux impliquant l’inspecteur général de la police et la confiscation des biens d’individus. Dans chacune de ces affaires, les tribunaux ont tranché en faveur de la Commission.

Les entités religieuses et les ONG locales ont contribué à diffuser les messages de la CHRAJ vers la base à travers des ateliers, des séminaires et actions de soutien pour les communautés voulant soumettre leurs griefs à la Commission. Grâce à cette infrastructure, ce système d’éducation et les ressources en place, les ghanéens en sont arrivés à intégrer la primauté du droit et l’assurance d’une réaction rapide en cas de dépôt de griefs au niveau de la communauté, du district et de la région.

Priorités pour l’atténuation des conflits ethniques en Afrique

La reformulation des conflits ethniques comme manœuvre politicienne pour la conquête du pouvoir et des ressources doit nous amener à repenser notre approche des stratégies d’atténuation. Plutôt que d’envisager le conflit identitaire comme une conséquence inévitable de la diversité ethnique en Afrique, nous devons accorder la priorité à certaines politiques préventives.

Établissement de structures institutionnelles de rassemblement

La relation entre les groupes ethniques et l’Etat dans la recherche de la sécurité et de la reconnaissance de l’identité se situe au cœur des conflits ethniques. La manière dont l’Etat négocie ces intérêts et ces besoins va déterminer le niveau des conflits d’identité. Un système judiciaire complet qui respecte les droits des minorités, les protège de l’abus de pouvoir étatique et garantit la prise en compte de leurs griefs va réduire les possibilités de mobilisation ethnique. Une telle solution nécessite entre autres un accès équitable aux postes de la fonction publique et aux divers services offerts par l’Etat. La participation des minorités au sein du leadership et dans les rangs du secteur de la sécurité reste essentielle au sein des fonctions de l’Etat. Les forces armées peuvent constituer une institution de rassemblement créatrice de lien entre les groupes ethniques, aidant à forger une identité nationale au delà des ethnies, fournissant aux jeunes la possibilité de voyager et de vivre à travers le pays, et permettant aux minorités d’accéder à des positions de leadership par la méritocratie. La diversité de la représentation ethnique dans le secteur de la sécurité présente également des avantages tangibles, les forces de police étant en effet impliquées dans la gestion des conflits de basse intensité, dans diverses sociétés.⁵

Les élections sont souvent le détonateur de l’explosion des griefs ethniques—et constituent de ce fait une priorité en matière d’atténuation de la violence. Elles représentent une occasion de rêve pour les hommes politiques d’instrumentaliser les différences ethniques. L’établissement d’une Commission électorale indépendante et représentative menée par des individus irréprochables peut conduite à l’échec de tels stratagèmes. Comme le montre l’exemple du Ghana, entre autres, l’efficacité d’une Commission électorale compétente peut avoir un énorme impact dans la lutte contre la violence ethnique. Des Commissions électorales indépendantes peuvent également établir des règles électorales favorisant les candidats capables d’établir des coalitions entre les régions et les groupes (ou l’exigeant véritablement des candidats). Le fait de garantir par exemple que le découpage électoral ne coïncide pas avec les frontières ethniques s’inscrit dans une telle stratégie.

L’expérience du Ghana avec la CHRAJ offre d’autres leçons d’atténuation des tensions ethniques grâce à des réponses institutionnelles. La CHRAJ a représenté une entité du gouvernement accessible, chargée de documenter les griefs ethniques et d’y remédier. La création de variantes de la CHRAJ dans d’autres pays africains serait donc un premier pas pour les groupes minoritaires qui se sentent lésés. Une telle Commission des droits de l’homme servirait d’ombudsman pour les phases d’investigation et de résolution des conflits entre les groupes au niveau local. Elle jouirait de l’accès et de l’autorité nécessaires pour impliquer les autres entités gouvernementales susceptibles de jouer un rôle dans la résolution des griefs. Ainsi, l’ombudsman pour les droits de l’homme constituerait un mécanisme officiel auquel les individus et les communautés pourraient avoir recours pour la résolution des différends entre les groupes. Du fait de la nature même de ses travaux et de l’obligation pour lui de bénéficier de la confiance et du soutien des populations locales ainsi que des représentants des droits de l’homme, l’ombudsman devrait être accessible au niveau local dans toutes les régions potentiellement instables du pays.

Renforcement des normes sociales positives

Sur le moyen et le long terme, le désamorçage de l’instrumentalisation de l’ethnicité à des fins politiques nécessite la réorientation des normes culturelles. Les campagnes de marketing social qui encouragent l’unité nationale, la coopération entre les groupes et la « force à travers la diversité » peuvent contribuer à reformuler le concept d’ethnicité sous un jour positif, rendant la tâche plus ardue aux politiciens semeurs de zizanie cherchant à jouer sur les différences pour mobiliser leurs partisans. Une telle stratégie de communication serait complétée par une campagne de communication dans les communautés à l’échelle du pays, et mise en œuvre par les organisations de la société civile. Elle renforcerait auprès des jeunes le concept d’unité « un pays, un peuple », diffuserait les messages de tolérance envers d’autres groupes et d’importance d’une résolution non-violente des conflits.

Le ciblage de la jeunesse est particulièrement important pour modifier les comportements intergénérationnels concernant l’ethnicité. Les jeunes sont en effet un groupe démographique très facile à mobiliser en faveur de la violence. Un système éducatif complet et délibérément conçu pour promouvoir l’intégration et la coexistence pacifique, avec une attention particulière portée à l’éducation civique, aux notions de citoyenneté et de nation permet de renforcer le concept d’un même peuple partageant une même destinée. Une campagne de marketing social va transmettre ce message de rassemblement directement au peuple au lieu de le confier à des dirigeants politiques ou ethniques (susceptibles de bénéficier d’une perception de divisions). Cette campagne, qui suit le modèle de Julius Nyerere, le célèbre dirigeant tanzanien, contribuerait à la fois à la construction d’une identité nationale commune (qui fait cruellement défaut à tant de pays africains) et à la suppression de l’argument ethnique brandi par les acteurs politiques.

En complément des efforts visant à faire évoluer les normes culturelles et politiques autour de la notion d’identité, des sanctions doivent être créées et appliquées aux acteurs qui continuent d’exploiter les différences ethniques à des fins de division. Deux groupes sont d’importance critique ici : les média et les hommes politiques. Les sanctions pourraient prendre la forme d’une loi nationale criminalisant l’incitation aux différences ethniques par les acteurs politiques et les représentants officiels. Ces lois devraient ensuite être appliquées. Une entité indépendante, que ce soit la Commission électorale ou un Conseil des droits de l’homme semblable à la CHRAJ du Ghana, serait chargée d’enquêter sur les accusations d’incitation à la violence ethnique et jouirait de l’autorité d’évaluer les peines envisagées, telles que des amendes et des interdictions d’occuper un poste de responsable officiel. L’impact généré par quelques affaires très médiatisées pourrait accélérer de façon significative l’évolution de ces normes.

Les média jouent également un rôle unique au niveau de la communication des informations et des perceptions dans la société. En tant que tels, il leur incombe la responsabilité d’encourager le débat et le dialogue, indispensables à la démocratie. Malheureusement, dans la pratique, certains média africains sont souvent contrôlés par des individus influents sur le plan politique, alimentant les divisions identitaires pour soutenir leurs intérêts et contribuant beaucoup de ce fait au potentiel de conflit identitaire. Les média peuvent aussi contribuer à l’escalade d’un conflit du niveau local au niveau national, augmentant ainsi les risques de violence et compliquant la résolution. Du fait de la capacité unique des média à influencer les attitudes sociales et la mobilisation de masse, la plupart des sociétés ont intégré le fait que les média doivent respecter certaines normes de comportement responsable. Ces normes doivent inclure l’interdiction des programmations incitant à l’animosité ethnique. Là encore, des entités de contrôle indépendantes, peut-être en collaboration avec des groupes de média nationaux, devraient jouir du pouvoir d’enquêter rapidement et d’appliquer des sanctions sévères contre les organismes ayant violé les normes contre l’incitation à la haine.

Réponse précoce

Une leçon essentielle tirée de l’expérience de prévention et d’atténuation des tensions ethniques en Afrique est l’importance du facteur temps : elle met en évidence la nécessité de résoudre ces problèmes le plus tôt possible. L’atténuation des tensions est davantage aisée et moins coûteuse en termes sociaux et financiers, si elle a lieu avant les divisions entre les groupes et l’apparition de la violence (ce qui ensuite déclenche un nouveau cycle encore plus polarisé de griefs, de craintes, de manque de confiance et de revanche). Cela souligne également l’importance pour les représentants officiels de prendre très au sérieux tout affrontement exprimé entre des groupes (par ex. des plaintes concernant la discrimination, le dénigrement ou le déni des droits) et d’y répondre immédiatement. Il est bien évidemment entendu que le gouvernement est compétent et prêt à faire face à ces conflits et qu’il n’est pas une des parties au grief. La création d’un ombudsman des droits de l’homme, considéré comme un acteur impartial chargé de documenter les plaintes basées sur l’ethnicité et de mener l’enquête, offre le double avantage d’un mécanisme qui traite ces plaintes de manière équitable et qui peut contribuer à désamorcer les tensions avant leur explosion. L’assurance d’un traitement systématique et équitable des griefs réduit la probabilité qu’un individu fasse justice lui-même.

Enfin, la prévention de l’escalade incontrôlée des tensions ethniques requiert une réaction rapide au sein du secteur de la sécurité et ce afin de répondre aux affrontements entre les groupes. Les forces armées et de police doivent être formées pour réagir d’une manière équitable mais sans équivoque, ce qui renforce la confiance en la capacité de l’Etat d’intervenir de manière constructive. Dans la mesure où la plupart des actes de violence ethnique se produisent au niveau local, entre des communautés voisines, une réponse rapide avant le déclenchement d’autres événements est d’une importance vitale. La nature locale de ces déclencheurs ethniques souligne également la nécessité d’une formation à grande échelle des forces de sécurité. Chaque unité de police locale doit être consciente des contextes de tensions ethniques, et savoir y répondre dans la mesure où elle sera sûrement la première sur le terrain. Elle peut aussi être renforcée par des forces militaires (probablement au niveau de la province) qui seront dotées, dans la plupart des cas, de meilleures capacités de transport, de communication et de puissance de feu pour le contrôle de la situation. Cependant, la première réponse par la police est essentielle pour définir la trajectoire de cette confrontation.

L’homme a tendance à accentuer les différences entre les groupes. Les sociétés civilisées apprennent à prévenir ces impulsions de polarisation de la violence. La compréhension des racines politiques de nombreux conflits ethniques en Afrique peut nous aider à recentrer et à réorienter nos efforts de prévention des conflits, et ce faisant, à améliorer l’efficacité du nombre croissant des mesures correctives à notre disposition.

Notes

1. ⇑ Gilley Bruce. 2004. “Against the concept of ethnic conflict”. Third World Quarterly, Vol. 25, No. 6.
2. ⇑ Azar and Haddad. 1986. “Lebanon: An Anomalous Conflict?” Third World Quarterly, Vol. 8, No. 4.
3. ⇑ Ostien, Philip. 2009. “Jonah Jang and the Jasawa: Ethno-Religious Conflict in Jos, Nigeria,” Muslim-Christian Relations in Africa une publication du projet de recherche Sharia in Africa.
4. ⇑ Walter Oyugi, “Politicized Ethnic Conflict in Kenya: A Periodic Phenomenon,” Government of Kenya, 2002.
5. ⇑ Sambanis, N. 2002. “Preventing violent civil conflict: The scope and limits of government action.” Document de référence pour le Rapport sur le développement dans le monde 2003 publié par la Banque mondiale : Dynamic Development in a Sustainable World.

Le père Clément Mweyang Aapengnuo poursuit ses études de doctorat à l’Institut pour l’Analyse et la Résolution des Conflits de l’Université George Mason. Il est l’ancien directeur du Centre pour l’Edification de la Paix et la Gestion des Conflits à Damongo, au Ghana.